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          X 學術文章

          2016年研究會論文集

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          關于構建區域性生態環境公益基金的幾點思考

          發布日期:2018-07-06 發表者:原創文章 瀏覽次數:17103次

           

          關于構建區域性生態環境公益基金的幾點思考

           

          張立東[1]  (江蘇省宿遷市中級人民法院  宿遷223800)

           

          摘要:為有效應對我國日益惡化的環境形勢,為建設生態文明提供有力的司法保障,最高人民法院積極推進環境司法專業化審判。截止目前,我國有接近400個環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭,初步建立了環境審判專業化體系。但環境訴訟案件普遍存在人數眾多、取證困難、訴訟周期較長、訴訟成本較高等問題,特別是高昂的訴訟成本在很大程度上阻礙了我國環境訴訟制度的構建與完善,嚴重影響了環境訴訟的發展。環境訴訟的提起到最終環境的修復都需要經濟尤其是資金上的支撐,生態環境公益基金的建立顯得尤為必要。從現狀來看,我國各基金會運行較為單一,資金來源較為匱乏,統籌性的行業組織沒能得到建立,全國性、統一性的生態環境公益基金的建立困難重重,短期內難以有效構建。面對日益惡化的環境形勢,建立以行政區劃為依托,政府、社會、個人積極有效參與的區域性生態環境公益基金不失為一條有效的實現路徑。

          關鍵詞:區域性;生態環境;公益基金;構建

           

           

          近年來,我國環境日益惡化已是不爭的事實。因為環境污染、生態破壞引發的糾紛呈現逐年增多并居高不下的態勢。以江蘇省為例,2010年、2011年、2012年、2013年全省環保部門共受理群眾環境訴求分別為89960件/次、82977件/次、77209件/次、84822件/次。[2]日益嚴重的環境問題不僅污染環境、破壞生態,更是嚴重危及人類的可持續發展。黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會將生態文明建設提到了前所未有的高度,提出構建生態文明、建設美麗中國的宏偉目標。我國環境問題主要表現在兩個方面:環境污染、生態破壞,其引發的損害后果主要表現在:一、對私益的損害,主要表現為通過對環境因素的損害引發對特定的人身和財產的損害,比如:大氣污染引發的呼吸道疾病,水污染引發的魚類死亡,土壤污染引發的農作物減產、絕收,這種損害是對特定個體利益的損害。二、對公益的損害,主要表現為對環境本身的損害,比如:大氣污染、水污染、土壤污染。這種損害是對生態系統產生的損害,使得環境喪失其固有的功能與價值,損害的是環境公益,這種損害傷害人類社會中的每一個成員,不僅損害當代人的利益,更影響人類的可持續發展。通過私益訴訟,當事人就自己受損的人身權利和財產權利獲得賠償。但環境受到的損害與人身、財產損害之間有巨大的差異,在現階段環境受到的損害在訴訟方面主要通過環境公益訴訟的方式來解決,環境公益訴訟是專門用以救濟環境損害的法律渠道。

          為推進生態文明建設提供有力的司法保障,最高人民法院積極推動環境司法專業化審判。截止目前,我國有接近400個環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭,初步建立了環境審判專業化體系。[3]為有效推進環境司法,促進環境公益訴訟,最高人民法院分別于2015年1月6日、2015年2月9日發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干法律問題的解釋》、《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》就環境民事公益訴訟及環境侵權責任糾紛適用法律作出明確規定,對于有效推進環境民事公益訴訟,有效解決環境侵權責任糾紛打開了救濟途徑、提供了司法保障。環境公益訴訟迎來了春天,但在環境公益訴訟案件普遍存在涉及人數眾多、取證困難、訴訟周期較長、訴訟成本較高等問題,特別是高昂的訴訟成本在很大程度上阻礙了我國環境公益訴訟制度的構建與完善,嚴重影響了環境公益訴訟的發展。促進公益訴訟的良性發展,并對受到污染的環境和遭受破壞的生態進行修復,使之恢復原有之生態功能或找到替代的修復方法,已經成為現階段我國環境司法面臨的主要目的和任務。但從環境公益訴訟的提起到最終環境的修復都需要經濟尤其是資金上的支撐,因此生態環境公益基金的建立顯得尤為必要。根據基金會中心網的統計,全國21個省和自治區共計有64家環保領域的基金會,其數量規模僅占全國基金會的2%。[4]各基金會運行較為單一,資金來源較為匱乏,統籌性的行業組織沒能得到建立,全國性、統一性的生態環境公益基金的建立困難重重,短期內難以有效構建。面對日益惡化的環境形勢,建立以行政區劃為依托,政府、社會、個人積極有效參與的區域性生態環境公益基金不失為一條有效的實現路徑。

          一、區域性生態環境公益基金運行現狀及困境分析

          (一)現行法律規定缺失,亟需法律提供支撐

          我國現行法律法規并沒有對生態環境公益基金作出明確的規定,只是在《中華人民共和國環境保護法》第三十一條規定:國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金,確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。在司法解釋方面,《最高院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條第2款規定:“人民法院可以在判決被告修復生態環境時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用?!钡?款規定:“生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用?!彼痉ń忉屩皇且幎巳嗣穹ㄔ涸趯徖戆讣r可以根據案件的具體情況判決被告承擔生態環境修復費用以及生態修復費用的具體組成。但并沒有就生態環境公益基金建立以及資金的具體來源和管理作出規定,法律規定的缺失是導致其建立困難,資金來源匱乏的原因之一。

          (二)部分地區初步建立,覆蓋范圍亟需擴大

          我國部分地區在開展環境公益訴訟試點之初,就對生態環境公益基金的建立與管理出臺了具體規定。2010年昆明市人民政府出臺《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》,該辦法就環境公益訴訟救濟專項資金的來源、用途、管理與使用方式作出了明確具體的規定,為昆明市人民法院開展環境公益訴訟,有效保護生態環境提供了有力的制度保障。貴州省貴陽市人民法院在前期開展環境公益訴訟的基礎上,申請設立生態修復基金。此外,江蘇省無錫市、貴州省貴陽市、海南省等地也積極推動生態環境公益基金。這些地區建立的生態環境公益基金有力的推動了環境公益訴訟的發展,促進了環境損害的有效修復。他們在生態環境公益基金方面的嘗試與探索為我國區域性生態環境公益基金乃至全國性生態環境公益基金的建立、管理與使用制度提供了有益借鑒。[5]同這些地區相比,全國大部分地區還尚未建立生態環境公益基金,日益嚴峻的環境資源形勢決定了生態環境公益基金的范圍亟需擴大。

          (三)基金收入較為有限,資金來源亟需擴展

          從已經確立生態環境公益基金的來看,其收入主要來源于以下幾個方面:財政撥款、人民法院判決無特定受益人的環境損害賠償金、侵害環境案件中的刑事被告人自愿捐贈的資金、存款的利息、社會捐贈等。受制于基金的收入,對于生態環境的修復及環境公益訴訟的支持就頗為有限。[6]日益嚴重的環境損害及環境公益訴訟的有效開展需要生態環境公益基金有力支撐,除了有效管理生態環境基金,科學支配每一筆資金之外,更重要的是拓展基金的資金來源,擴大生態環境公益基金的收入。

          (四)管理使用較為封閉,信息需要有效公開

          縱觀我國已經設立區域性生態環境公益基金的地區,其雖然設立生態環境公益基金,為環境損害的修復及環境公益訴訟的開展提供了有力支撐。但并沒有關于對生態環境公益基金進行信息公開的規定,生態環境公益基金的使用與管理的具體信息僅僅只有財政部門、審計部門、人民法院等有限幾個部門能夠獲悉,社會公眾的知情權沒有得到有效的保障,社會公眾對其缺乏必要的監督。[7]

          (五)行政機關干預較多,法院承受負擔過重

          生態公益基金的建立、管理、使用、運行等需要行政機關的積極參與和支持,但是在實踐中,地方行政機關特別是財政部門對生態環境公益基金存在過度的干預行為,在一定程度上使得社會公眾喪失了應有的參與環境損害修復、對生態環境公益基金進行監督的機會,有違設立生態環境公益基金,開展環境公益訴訟的初衷與功能。如貴州省貴陽市財政局對貴陽市人民法院設立環境公益訴訟基金的建議:對按照規定收取的罰金、賠償款按照非稅收收入的管理要求,分別從“罰沒收入”和“其他收入”科目上繳市級金庫納入預算管理,作為生態補償專項資金收入渠道之一。根據審理破壞生態環境案件的實際情況,由人民法院提出對生態環境進行修復的基本意見,交由政府相關職能部門部署具體實施。[8]

          從現階段來看,生態環境公益基金的管理與使用都是在法院的推動下地方政府配合才設立出臺的,而且法院在實踐當中承擔了大量的事務性工作。這將使法官陷入大量的瑣碎事務中,耗費大量的精力,使之不能全身心的投入到案件的審理當中。具體來講,法官大量從事了財務人員應該從事的工作,不利于環境司法的有效開展。筆者認為,法院在生態環境公益基金中應該扮演這樣的角色:提供專業的指導意見,幫助政府、環保組織等確定環境保護預防措施、環境損害修復的可能性及合理性,資金使用的正確性、合法性。而不是陷入向政府、財政部門申請生態環境公益基金的繁瑣流程之中。

          二、構建區域性生態環境公益基金路徑分析

          (一)完善立法,為生態環境公益基金設立提供法律支撐

          《中華人民共和國環境保護法》第三十一條及《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》對生態環境公益基金的構建提出了指導性意見。[9]但就生態環境公益基金構建的具體細則以及基金的具體籌集來源并沒有作出規定,生態環境公益基金成立困難及運行不善,缺乏法律的強制性規定是其主要原因之一?,F階段,我國生態環境公益基金雖然在部分地區得以成立并取得一定的成效,其成功運行依據的大多是地方政府的支持和人民法院的積極推動。但從長遠來看,缺乏法律的強制性規定還是生態環境公益基金有效開展的制約因素。因而,有必要以當前中央提出生態文明建設注重環境保護、生態修復為契機,將生態環境公益基金通過立法形式作出具體性的規定,為生態環境公益基金的構建和發展提供法律支撐。

          (二)開展試點,積極推動生態環境公益基金的全面設立

          雖然我國部分地區已經建立生態環境公益基金,并取得初步成效,為我國區域性生態環境公益基金乃至全國性生態環境公益基金的建立、管理與使用制度提供了有益借鑒。但是,普遍性生態環境公益基金的構建并不是一簇而就的,仍需要一個逐步推進、不斷完善的過程。因而,鞏固現有成績、不斷積累經驗,在現有的基礎上積極開展區域性生態環境公益基金試點工作,并提供政策性支持,形成一套可操作性強、推動難度小、管理運行順暢的細則,并向全國進行推廣,全面建立生態環境公益基金顯得尤為必要。

          (三)擴展來源,全方位、多渠道增加生態環境公益基金

          縱觀現有的生態環境公益基金,其資金主要來自于政府財政撥款、企業和個人捐贈、環境損害賠償金等有限的幾個來源。[10]同日益嚴重的環境污染和生態破壞以及迅猛增加的環境資源案件相比,[11]寬生態環境公益基金資金來源,有效增加生態環境公益基金顯得必要而且可行。在總結現有生態環境公益基金的基礎,結合宿遷法院環境資源審判的實踐,筆者認為可以從幾下方面探索拓寬生態環境公益基金來源渠道:

          1.財政撥款

          政府財政的支持是生態環境公益基金得以建立的重要保障?,F已成立的生態環境公益基金之所以能有效運行,政府的支持是重要的因素之一?!董h保法》第八條規定,各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入,提高財政資金的使用效益。加大財政撥款,是區域性生態環境公益基金能夠迅速成立并持續運行的一個重要保障。

          2、環境損害賠償金

          法院判決的無特定受益人的環境損害賠償金是生態環境公益基金的重要來源之一。最新的一個案例就是泰州市環保聯合會訴江蘇常隆農化有限公司、泰興錦匯化工有限公司、江蘇施美康藥業股份有限公司、泰興市申龍化工有限公司、泰興市富安化工有限公司、泰興市臻慶化工有限公司環境污染公益訴訟一案,該案經泰州市中級人民法院一審、江蘇省高級人民法院二審,最終判決六家公司賠償160666745.11元,并將該款支付至泰州市環保公益金專用賬戶,用于泰州地區環境修復。隨著環境公益訴訟的不斷發展,將來必將有更多的環境損害賠償金,將其納入生態環境公益基金的范圍,才能真正服務于生態環境修復。

          3.刑事罰金及非訴加處罰款

          罰金是破壞環境資源罪中適用較為普遍的刑罰之一。據統計,自宿遷市生態保護案件集中管轄以來,[12]宿城區人民法院生態保護審判庭2014年度共受理環境資源刑事案件42件,判處罰金31件,罰金共計77.5萬元。受理環境資源非訴案件272件,裁定準予執行264件,裁定準予執行金額 22.9萬元,其中加處罰款22.9萬元。[13]以上兩項合計100.4萬元,如能納入生態環境公益基金,將有力推動宿遷地區環境保護和生態修復工作,促進宿遷生態環境基金的建立。

          4.被告人自動繳納的環境損害金

          環境犯罪的被告人大多是為了獲取財產利益而鋌而走險走上犯罪道路。從目前的環境刑事司法實踐來看,人民法院創新判決方式,積極落實環境損害修復責任。宿城區人民法院在審理涉及非法狩獵、污染環境、非法捕撈水產品及盜伐林木等案件中,從單純的判處刑罰到要求行為人交納生態修復資金 ,注重環境損害的修復,強化生態保護的力度。自宿遷市生態保護案件集中管轄以來,共開展恢復性司法工作生態案件78件,交納生態修復資金共計15.85萬元。

          除上述幾個基金來源之外,生態環境公益基金還可以通過企業、個人捐贈等途徑募集資金。

          (四)全面公開,有效監督促進生態環境公益基金透明化

          生態環境公益基金是環境損害的對價,社會公眾享有關于其管理與使用的知情權。公眾參與原則是我國環境保護原則的基本原則。但現階段生態環境公益基金的群眾參與度明顯不高,僅有財政部門、審計部門、人民法院等有限幾個部門能夠參與到生態環境公益基金的使用與管理之中。對此,可以借鑒《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十條的規定,[14]在案件公開允許的范圍內,將生態環境公益基金的具體情況進行公告,并發布年度性生態環境公益基金的管理與適用報告。

          (五)專業管理,推動生態環境公益基金良性可持續發展

          如同治理環境污染、保護被破壞的生態一樣,生態環境公益基金的科學管理與可持續的運行也需要耗費一定的社會資源,包括行政資源、司法資源。生態環境公益基金的管理與使用涉及對支出資金的真實性、合法性、關聯性的審查,并保證運用到環境的實際修復當中。這一審查過程不是行政機關、人民法院、社會公眾能夠獨立完成的,設立專業性的生態環境公益基金的管理模式,將行政機關、人民法院、社會公眾監督納入進來才是可取之道。因此,設立專業的生態環境公益基金管理模式,由環境損害基金使用者提出使用方案,交由法院審查該方案的合法性與合理性。在通過審查之后,由使用者持通過審查后的使用方案向環境損害金的管理者提出資金撥付申請,管理者依法對申請資金使用的方案進行財政審核,撥付享有的資金。資金正式撥付之后,將其管理使用詳情進行公開。



          [1]作者簡介:張立東, 1988年出生,男,環境與資源保護法學碩士,宿遷市中級人民法院助理審判員。電話18068228048,電子信箱1423190567@qq.com,地址:宿遷市宿城區洪澤湖路135號宿遷市中級人民法院,郵編223800。

          [2]數據來源于《江蘇省高級人民法院<關于加強資源環境司法保護工作的調研報告>》,載《審判研究》2013年第6期。

          [3]根據最高院環資庭《最新全國法院環境資源審判機構設置情況》統計,截止2014年12月9日,全國共有20個?。ㄊ?、自治區)人民法院設立了環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭,合計369個。

          [4]周偉鐸,蔣金星,劉呈慶:《從SEE基金會看中國綠色公益基金的資金來源》,《環境保護》2014年第19期,第44頁。

          [5]沈綠野,趙春喜:《我國環境修復基金來源途徑芻議——以美國超級基金制度為視角》,《西南政法大學學報》2015年6月第17卷第3期,第70頁。

          [6] 《無錫市環保公益金管理暫行辦法》第6條規定,環保公益基金優先滿足資金積累,以備重大環保侵害事故發生后的生態修復及損害補償。第7條規定,環境公益基金的支出范圍:(1)對侵害人無財產可供執行的重大環境侵權案件受害人的緊急救助;(2)我市環境公益社會團體提起的環境公益訴訟中所發生的調查取證、鑒定評估等必要費用;(3)提供環境公益侵害案件線索舉報人的必要獎勵費用;(4)其他消除我市重大環境污染事件影響的相關費用?!独ッ魇协h境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》第9條規定:(1)環境公益訴訟案件救濟資金的申請額度在鑒定費、調查取證費等實際支出的限額內確定,但每案不超過20萬元;(2)環境侵權案件執行救助資金的申請額度根據實際情況確定,給予一次性救助,但每案不超過2萬元。

          [7] 《中環人民共和國環境保護法》第五章分五條對環境信息公開和公眾參與作出明確規定,各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監管管理職責的部門,應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序,為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。

          [8]貴陽市財政局:《對貴陽市中級人民法院〈關于設立生態修復基金的報告〉的建議》,2012年10月16日。

          [9] 《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》第四部分第14點:探索設立環境公益訴訟專項基金,將環境賠償金??钣糜诨謴铜h境、修復生態、維護環境公共利益;尚未設立基金的地方,可以與環境資源保護行政執法機關、政府財政部門等協商確定環境賠償金的交付使用方式。

          [10] 《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》第3條規定,資金的來源:財政撥款、人民法院判決無特定受益人的環境損害賠償金、侵害環境案件中的刑事被告人自愿捐贈的資金、存款利息?!稛o錫市環保公益金管理暫行辦法》規定,各級人民法院判決環境無特定受益人環境損害賠償金是環境公益金的來源之一。

          [11] 《江蘇法院環境資源審判工作情況通報》:近年來,全省法院環境資源案件數量逐年大幅增長。2013年受理環境資源一審案件281件,同比增長18%;2014年受理416件,同比增長48%;2015年1-9月受理894件,同比增長178%。其中,2014年,全省一審審結污染環境犯罪案件33件100人,同比分別增長450%和525%,超過現行刑法生效以來十五年全省法院審結的污染環境犯罪案件和人數總和。

          [12] 2013年12月21日,宿遷市生態保護案件集中管轄正式實施,將全市基層法院管轄環境資源民事、刑事、行政及非訴案件集中到宿城區人民法院,并成立生態保護審判庭審理案件。

          [13]受理的272件環境資源非訴案件中有261件為泗洪縣國土資源局申請對非法占地行為強制執行案件,執行內容為拆除非法建筑,不存在罰款。

          [14] 《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十條規定,人民法院受理環境民事公益訴訟后,應當在立案之日起五日內將起訴狀副本發送被告,并公告案件受理情況。


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