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          X 學術文章

          2016年研究會論文集

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          關于《生態環境損害賠償制度改革試點方案》淺析

          發布日期:2018-07-06 發表者:原創文章 瀏覽次數:14462次

           

          關于《生態環境損害賠償制度改革試點方案》淺析

           

          于淼淼[1]  (東北林業大學文法學院 150000)

           

          摘要:由于我國目前存在法律體系不健全、技術支撐薄弱、社會化資金分擔機制未建立等諸多問題,導致生態環境損害得不到足額賠償,生態環境得不到及時修復,黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。提出生態環境損害賠償制度是生態文明制度建設的重要內容,體現生態環境有價,損害擔責的保護理念。并為逐步建立生態環境損害賠償制度制定試點方案,對今后一個時期我國生態環境損害賠償制度改革做出全面規劃和部署。中共中央、國務院近日印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,是國家加快推進生態文明建設的重要舉措。試點方案明確了今后一個時期我國生態環境損害賠償制度試點工作的總體要求與目標、試點原則、適用范圍、試點內容和保障措施。本文就該方案出臺釋放出的政策信號、方案實施的重點難點進行了分析,并提出加強生態環境損害量化技術基礎研究、建立分區分類的生態環境損害評估體系、加強生態環境損害評估人才隊伍建設、建立生態環境損害賠償第三方機構、結合生態文明示范創建探索有效模式5項建議。

          關鍵詞:生態環境損害賠償;損害擔責;生態文明

           

           

          一、生態環境損害賠償制度改革內容

          中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年12月印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,對今后一個時期我國生態環境損害賠償制度改革做出全面規劃和部署?!斗桨浮访鞔_了五部分內容:一是明確總體要求和目標?!斗桨浮反_定2015-2017年選擇部分省份開展試點工作,2018年起在全國試行,到2020年,力爭初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度;二是明確試點原則?!斗桨浮诽岢觥耙婪ㄍ七M,鼓勵創新;環境有價,損害擔責;主動磋商,司法保障;信息共享,公眾監督”的試點原則;三是提出適用范圍?!斗桨浮愤m用于因污染環境、破壞生態導致的生態環境要素及功能的損害,即生態環境本身的損害。涉及人身傷害、個人和集體財產損失以及海洋生態環境損害賠償的,分別適用《侵權責任法》和《海洋環境保護法》等相關法律規定,不適用于本方案;四是明晰試點內容?!斗桨浮诽岢?項試點內容:確定賠償范圍,明確賠償義務人,確定賠償權利人,建立生態環境損害賠償磋商機制,完善相關訴訟規則,加強賠償和修復的執行和監督,規范鑒定評估,加強資金管理;五是強調保障措施?!斗桨浮芬笤圏c地方加強組織領導,成立試點工作領導小組,制定試點實施意見;加強國家有關部門對試點的業務指導;加快建設國家技術體系;加大經費和政策保障;推動信息公開和鼓勵公眾參與。

          二、生態環境損害賠償制度改革的必要性

          建立生態環境損害賠償制度改革:一是實現損害擔責的需要。環境保護法確立了損害擔責原則。建立健全生態環境損害賠償制度,由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任,修復受損生態環境,有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局;二是彌補制度缺失的需要?!稇椃ā?、《物權法》等相關法律規定,國家所有的財產即國有財產,由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后,現有制度中缺乏具體索賠主體的規定;三是履行法定職責的需要。通過實施生態環境損害賠償制度,修復受損的生態環境,保護和改善人民群眾生產生活環境,是政府履行環境保護職責的需要。

          三、生態環境損害賠償制度改革的完善和發展

          2014年修訂的《環境保護法》確定了“損害擔責”原則,并明確符合條件的環保組織為環境民事公益訴訟主體,客觀上為生態環境損害賠償責任的追究提供了依據,但該法仍規定因污染環境、破壞生態造成損害應承擔侵權責任,并未將生態環境損害包涵在內。

          《方案》規定了生態環境損害賠償的索賠權人、解決途徑、相關技術、資金管理等主要內容,并要求試點省級人民政府制定實施意見。其中,確定經國務院授權的省級人民政府為賠償權利人;創設磋商賠償機制,促使責任人及時開展修復和賠償;試行多樣化責任承擔方式,兼顧生態環境保護和企業經營發展。

          建立生態環境損害賠償制度改革,需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金等基本問題但目前立法條件尚不成熟,需要在部分地區開展試點,為下一步立法積累經驗。

          以往,受害人在損害發生后,只能單一采用訴訟途徑,費時耗力?!啊斗桨浮穭撛O了磋商賠償機制,可以及時啟動與責任人的協商?!辟r償權利人在調查發現生態環境損害需要修復或者賠償后,根據生態環境損害鑒定評估報告,就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務人進行磋商,統籌考慮修復方案的技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況,達成賠償協議,及時督促賠償義務人修復受損的生態環境。

          “當磋商未達成一致時,賠償權利人就應及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。磋商也不是必經程序,賠償權利人可以根據實際情況,直接提起生態環境損害賠償訴訟?!薄斗桨浮愤€考慮了生態環境損害賠償與經濟發展相協調,特別是企業的承受能力的問題,要求試點地方根據責任人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責任承擔方式。既使受損的生態環境的得到修復和賠償,又督促企業轉型升級,強化生態環境保護措施。

          我國現行環境損害賠償“重人身財產,輕生態環境”。除海洋環境保護相關法律對海洋生態環境損害具有賠償規定外,目前法律體系中生態環境損害的救濟規定不完善。

          《方案》規定了賠償權利人,授予試點地方省級人民政府損害索賠權。地方政府有保護公共環境利益的職責,在生態環境損害發生后可通過與責任者進行磋商,及時開展生態環境損害修復工作,并在磋商不成的情況下及時提起訴訟。在具體實踐中,試點地方省級政府可以根據環境事件的具體情況,決定由相關部門或機構負責啟動磋商或訴訟等賠償的具體工作。

          生態環境損害評估是確認生態環境損害發生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態環境損害修復方案、量化生態環境損失的技術依據,評估報告是生態環境損害賠償訴訟的重要證據。

          目前環境污染和生態破壞行為導致的生態環境損害評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中,但“多因一果”和“多果一因”的生態損害情況下如何確認各因果關系鏈條等關鍵技術問題尚待深入研究。同時,針對同一評估對象而由多個政府部門發布的不同損害評估技術方法如何做出綱領性統籌、如何在個案中選擇適用需要進一步明確。目前當務之急,是要分領域加快建立生態環境損害評估技術體系。

          同時還需要規范生態環境損害賠償資金管理?!斗桨浮飞形磳ι鷳B環境損害賠償的社會化分擔方式的進行設計。建議試點地方結合地方生態環境損害主要類型、資金需求量規模和潛在資金來源,對生態環境損害賠償資金的籌措進行頂層設計,堅持污染者付費原則,積極推進企業環境損害賠償基金與環境修復保證金制度。

          應遵循受益者付費原則,鼓勵構建市場型環境修復基金與環境應急基金制度。提倡風險共擔原則,探索設立高風險行業環境責任信托基金與強制環境責任保險制度。此外,試點地方還可以在解決歷史性遺留問題方面的資金保障機制方面以及建立高環境風險企業財務擔保制度方面進行積極探索,為生態環境損害賠償問題的最終解決提供模式。

           

           

          參考文獻

          [1] 劉桂環,文一惠,謝婧,饒勝.  完善國家主體功能區框架下生態保護補償政策的思考[J]. 環境保護. 2015(23)

          [2] 秦天寶.  程序正義:公眾環境權益保障新理念——《環境保護公眾參與辦法》解讀[J]. 環境保護. 2015(20)

          [3] 董戰峰,李紅祥,葛察忠,王金南.  生態文明體制改革宏觀思路及框架分析[J]. 環境保護. 2015(19)

          [4] 辛志偉,付軍.  改革生態環境保護管理體制 加快推進環境管理戰略轉型[J]. 環境保護. 2015(13)

          [5] 劉兵紅.  自然資源損害賠償制度的國際考察及啟示[J]. 生態經濟. 2013(04)

          [6]   生態環境損害賠償制度改革試點方案印發[J]. 中華環境. 2015(12)



          [1]作者簡介:于淼淼,女,黑龍江齊哈爾濱人,現為東北林業大學環境與資源保護法學碩士研究生,研究方向為環境保護法學。


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