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          X 學術文章

          2012年研究會論文集

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          論環境難民的國際法保護

          發布日期:2017-02-08 發表者:原創文章 瀏覽次數:24709次

          論環境難民的國際法保護

          陳柳利 (武漢大學環境法研究所,湖北 武漢 430072)

          摘要:環境難民作為環境問題日益惡化所導致的新興問題,面臨很多困難。從國際法角度,對環境難民保護的研究有利于完善公約的保護范疇,對國際難民法理論的完善也有積極的作用。本文旨在為環境難民的保護探尋理論依據,并希望環境難民的國際法保護工作能有突破性的進展。文章首先從環境難民的定義入手,通過國際上對難民和環境難民的概念進行對比分析,明確提出環境難民的概念;其次,闡述環境難民的保護現狀和存在的問題;并且分析保護環境難民的必要性,為后文提出的對策奠定基礎;然后,得出結論:國際法應當增加環境難民的定義,在具體實踐過程中,對于那些由全球性環境問題引起的環境難民,應當由國際社會遵循共同但有區別的責任原則,共同合作予以保護,而不以參加公約為參與保護的條件,這是類似于環境損害賠償責任的要求。

          關鍵詞:環境難民;國際保護;國際環境法;國際難民法

          引言

          我的父親對我說,

          我感受樹干里流動的樹液,

          如同感覺我體內血管里流動的血液。

          我們是大自然的一部分,

          而大自然也在我們的生命里。

          芬芳的花朵是我們的姐妹。

          熊、鹿和老鷹,是我們的兄弟。

          山峰、草原和出生不久的野馬,同屬于一個大家庭。

          ……

          我們不懂你們族人的命運將會如何。

          所有的水牛都被屠殺時,該怎么辦?

          所有的野馬都被馴服時,該怎么辦?

          ……

          那時,我們不再有真正的生命,我們只是生存而已。

          我們相信:所有的生命互相關聯,

          就像我們流淌著共同的血液。

          不是我們織出生命的網,

          我們只是其中的一條線。

          我們對生命之網所做的一切,

          都會回到我們自己身上。

          ——《西雅圖酋長的宣言》

          早在18世紀末的印地安人首領西雅圖酋長在把部落土地賣給美國政府簽署土地買賣契約的時候就有了對山川、河流和自然界一切的熱愛與眷戀。并且認識到了人與人之間、人與自然之間是相輔相成,不可分割的,當其他自然物,其他人的生存環境受到威脅時,人類的生存也會受到相應的影響。

          如今的環境問題越來越全球化,甚至影響到人們的正常生活與生存。日本“311”大地震引發福島核電站核泄漏事故、康菲公司溢油事故等重大環境事故已經在給我們敲響環境保護的警鐘。由于人類不適當利用環境容量與環境資源,已經破壞了局部地區人們的生活環境,使得人們被迫遷移離開原來的生存環境,出現越來越多的環境難民。環境難民的現狀如此惡劣,但是國際上卻沒有正式承認環境難民的地位與概念。環境難民的概念是什么?究竟是否應當納入國際條約來予以保護?國際法應當如何加強對環境難民的特殊保護?本文試圖從共同但有區別責任原則出發,根據以上線索對環境難民問題進行法律分析,希望通過這些線索對環境難民的保護進行探索。

          一、環境難民概況 (一)環境難民的定義

          1.難民概念的發展歷程

          當今對難民一般的定義是1951年《關于難民地位的公約》及其1967年《關于難民地位的議定書》[①]規定的難民定義,但該公約對難民的定義有很大的局限性:由于此公約及其議定書所定義的難民均強調畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解等原因而留在本國之外,并且因為這種畏懼不愿或者不能受到本國保護的人;或者不具有國籍并由上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者不愿返回該國的人,并且這種畏懼致使生命和自由受到威脅。

          由此可見,符合公約難民定義的實體限定條件是只針對公民的政治權利受到侵犯和迫害,本質上說,只有政治難民才符合公約難民的資格。然而,在紛繁的世界中,個人失去國家保護的原因多種多樣,并不必然是受到政治迫害,戰爭、內亂、自然災害以及環境危機同樣可以造成這種后果。

          后來的區域性條約對于1951年公約難民定義有相應的擴充。1969年,非洲統一組織根據非洲難民問題的特殊性,通過了《非洲統一組織關于非洲難民問題特定方面的公約》(Convention Governing The Specific Aspects of Refugee Problems in Africa)。[②]1984年,一些美洲國家也在哥倫比亞卡塔赫納通過了《卡塔赫納宣言》(Cartagena Declaration on Refugees) [③],以緩解中美洲的難民問題。

          廣義難民的定義應當是:“由于其生命、自由、安全受到嚴重威脅而逃離其國籍國或經常居住國的人,這種威脅可能來自政治迫害、普遍的暴力、外國入侵、國內武裝沖突、大規模侵犯人權或其他嚴重危害其國籍國或經常居住國的一部分或全部領土上的公共秩序的其他情況?!盵④]

          2.環境難民的概念

          環境難民的概念在文字上最早是由Lester Brown于20世紀70年代年提出的。[⑤]1985年,El- Hinnawi在聯合國環境保護署文獻中定義了“環境難民”:由于顯著地環境破壞(天災與人禍)有礙其生存并(或)嚴重影響生活品質,人們被迫暫時或永遠搬離其原來居處。[⑥]

          與環境難民相關的概念還有環境移民(environmental migration)、生態移民(Ecomigration)、環境非自愿移民(environmentally displaced persons)等。國際移民組織于2007年對環境移民提出了一個較為明確的定義:環境移民(environmental migration) 就是由于環境突然或緩慢變化,對人們的生活或生存條件產生不利影響,而被迫或主動、暫時或永久離開其家園的人或人群。他們既可以是國內遷移,也可以是國際遷移。[⑦] 2001年,聯合國人口署在其報告中使用環境誘發移民 ( environmentally induced migration)的概念,并指出目前環境誘發移民研究的三個重點領域:一是環境難民;二是災害移民;三是環境退化移民。

          筆者認為,環境難民是指環境惡化給其生活或生存條件帶來威脅,為了逃避環境惡化或災難而被迫離開其家園的人或人群,既可以是國內遷移,也可以是國際遷移。但是由于篇幅所限,本文著重討論國際遷移的環境難民。

          (二)世界環境難民的危急現狀

          1997年,科學家就預測環境難民問題在我們這個時代將是最嚴重的問題之一。[⑧]有專門報告顯示,到下個世紀,生活在海拔1米以下的人估計有14.6億(Anthoff, Nicholls, Tol, and Vafeidis 2006)。維持現在經濟可持續發展的情況下,有節制地使用化石燃料,海平面可能在2300年上升0.3—0.8米(Intergovernmental Panel on Climate Change 2007b)。這將淹沒一大片沿海地區和國家,且大多數集中在經濟發達和人口聚集的沿海地區,南亞和東亞河口和三角洲的75%人口將受到威脅,這將導致很多人背井離鄉,流離失所,環境難民的數量將急劇增加。[⑨]

          造成環境難民的原因主要有氣候變暖、海平面上升、沙漠的擴大、資源的匱乏和干旱等自然災害。并且,環境難民的影響通常是長期的,不可逆轉的,而且還會帶來一系列其他的嚴重后果。蘇丹由沙漠化和種族部落沖突導致內戰,孟加拉由氣候變化、濫伐森林、水源分配等問題引起國內沖突;尼日利亞因生態條件惡化引發種族問題等等都是環境難民的出現有很多潛在危險的有力證據。[⑩]

          二、環境難民的國際保護現狀和存在的問題

          迄今為止,對難民可能進行的保護最終落實都主要是主權國家,但是主要還是通過兩種途徑來實現:一是國際公約等國際法,二是國際組織。

          (一)條約、國際組織文件等國際法

          目前為止,涉及難民保護的公約主要有1951年簽訂的《難民公約》和1967年生效的《難民議定書》,以上文件將難民的定義和保護方法、基本原則予以規定。區域性的條約還有《非洲統一組織關于非洲難民問題特定方面的公約》等。

          2003年1月29日,聯合國人權委員會在《關于國內流離失所者的指導原則》的原則3明確規定:“1.國家當局首先有義務和責任向在其管轄下的國內流離失所者提供保護和人道主義援助。2.國內流離失所者有權向國家當局要求應得到保護和人道主義援助。國內流離失所者在要求庇護的時候不得受到迫害或懲罰?!痹瓌t5規定:“所有當局和有關國際方面應隨時遵守及確保遵守它們按國際法所應承擔的義務,包括人權法和人道主義法律,以避免任何會造成人民流離失所的情況?!盵11] 《世界人權宣言》第14條第1款申明:“人人有權在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害?!?

          難民最終要安置到國家內部,因此,難民保護的最終責任落實者主要是國家,而能約束國家行動的又主要是參加的國際條約和國際習慣。但是,環境難民作為單獨的定義還是沒有出現在任何具有法律效力的國際文件當中出現過,其法律地位和權利保護并沒有具有強制法律效力的條約法所保護,只是根據少數軟法保護對象衍伸而來。這使得環境難民目前處在比較尷尬的地位,要獲得正常的權利保護沒有一個公法依據。

          (二)國際保護機構

          (1)聯合國難民事務高級專員公署:該機構授權指導和協調世界范圍內保護難民和解決難民問題的國際行動,其主要目的是解決難民的安置問題和保護難民的權利。其具體措施主要有促成難民公約或協定的締結與批準并監督其實施,勸導各國準許難民入境和給予庇護,設法協調各國準許難民轉移資產,保障難民得到公平待遇,與有關各國政府及政府間組織密切聯系等等。[12]聯合國難民署在保護和援助難民事務當中扮演著非常重要的組織、協調和監督的角色。

          難民署章程明確“難民署關注的人”是:“任何因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍或具有某種政治見解而遭迫害的原因,留在其國籍國之外,如不具有國籍,則留在其以前經常居住國之外,并由于此項畏懼而不能或不愿意受該國政府保護的人?!盵13]

          從《章程》的規定看,聯合國難民署所保護的難民當中并沒有明確包含環境難民。但是,難民署的援助行動遠遠超過《章程》的規定,甚至在聯合國大會的要求下包括了對國內流離失所者的保護,因此,環境難民應當是包含在難民署的保護范圍之內的。事實上,聯合國難民署對由于環境退化而造成的易受傷害的人,尤其是在不發達國家,進行了大力的支持和保護,并協調國家和其他組織予以援助。[14]

          (2)聯合國人道主義協調辦公室:負責各種突發事件和自然災害的人道主義援救工作,對難民保護工作進行援助。

          (3)聯合國開發計劃署:它是聯合國發展活動的中間協調組織,并且擁有世界上最大的促進人類可持續發展提供技術援助的多邊資源。[15]

          (4)世界糧食計劃署:該機構主要通過食物援助來滿足緊急需要和支持對難民提供救濟,并且促進經濟的發展。

          (5)世界衛生組織:負責世界衛生工作的指導與協調,協助各國加強衛生業務,提供緊急狀態下與健康有關的指導工作和物資的幫助。

          (6)國際移民組織:為難民、流離失所者提供有秩序的遷移服務,與有關國家聯系安置提供交通安排,人道主義遣返等工作。

          目前,1951年日內瓦難民公約和聯合國難民署對于環境難民的身份都未予以認可,并且聯合國各機構也沒有明確將環境難民作為其保護對象,這就使得環境難民的權利沒有得到國際社會的明確認可和強制的法律保障,各個地區的難民也會受到差別待遇。

          三、保護環境難民的必要性 (一)環境難民的特殊性

          1.導致環境難民產生的原因特殊

          環境難民的產生是由于人類利用環境的行為所直接或者間接威脅某一地區的人們的生存環境,導致其不得不離開原有的生活地。與《難民公約》等條約當中規定的其他難民相比,環境難民產生的原因是多樣的,并且通常是由于長期潛在的人類利用環境行為所導致的。這種影響跟政治迫害、戰爭、武裝沖突不同,其危害源頭可能是比較多樣化,并且這種危害的源頭國家是需要負責的。例如全球氣候變暖導致海平面上升的“氣候難民”即是如此,不同的國家排放二氧化碳的量和濃度不一樣,對環境難民的產生就有不同程度的影響。

          另外,環境難民的因果關系難以證明,現有體制當中缺乏客觀的判斷標準。環境因素的變化并不必然直接導致環境難民或者流離失所,環境問題可能會導致土地等資源緊張以及貧困的產生,而這些問題反過來可能引發政治、種族沖突,甚至可能發展成武裝沖突和戰爭,從而使得人們逃離原居處。類似情況下,是很難判斷環境破壞在難民的產生原因中究竟占有多大的比例,也就很難進行責任分配。

          2.環境難民可以主張的權利更多

          自身行為沒有任何過錯的環境難民,如果是純粹的受害者,那么他們有權要求相當于原來生活條件與環境,施害者有義務滿足環境難民的需求,而不只是基本的人權要求。這是環境難民的基本權利,在本節第三部分會具體分析。

          3.國際社會主體有更多的義務合作保護環境難民

          環境難民的安置與保護不僅與國際政治、國際經濟關系有緊密的聯系,并且越來越成為人類社會不可忽視的一部分,可能會從根本上改變著整個國際關系的發展趨勢。環境難民的泛濫是涉及全球環境、經濟和社會發展的重大問題。有學者認為:“全球性問題影響到國際社會的安全與穩定,影響到世界人民的生存與發展,影響人類現代文明建設的進程與前景”。[16]作為危害后果非常嚴重且不可逆的環境難民問題,難民保護是難民來源國和接收國以及整個國際社會都應該承擔的責任與義務。

          (二)保護環境難民的多元價值

          環境難民作為人類生存和發展過程當中遇到的一個難題,保護環境難民具有重要的意義和價值。首先,倫理價值。環境難民作為人類的一部分,其享有與他人平等的權利,當其生存環境不再適合其生存的時候,為其尋找適合的生存環境,安頓難民,盡量滿足他們原有的生活狀況,是人與人之間的社會性,國際人道主義和基本的倫理道德所要求的。其次,社會價值。社會是人與人組成的社會,尤其是在日益全球化的當今時代,人與環境,貿易、公共健康、人權、道德等問題的相互影響越來越大,在這個過程當中,人們的價值觀與道德評判標準也在不斷地改變。人們關心的不再僅僅是物質財富;而是更多的是對生命的尊重,對自然的熱愛。對環境難民的尊重與保護,就是這種社會進步和精神文明的體現。再次,經濟價值。環境難民,是人類的一部分,而人力資源是人類社會進步的動力,并且在保護難民的過程當中積累的經驗和技術,也是積累知識和創造財富的一個過程。最后,生態價值。地球作為一個息息相關的整體,江河湖海、山川原野、各種生物之間,生物個體與生物與非生物之間,都是連成了一個不可分割的整體,一旦其中有任何一個群體出現問題,都可能會引起多米諾牌式的反應。環境難民的出現證明某一地區的環境已經惡劣到人類不能生存,并且極有可能也是其他生物所不能生存的地域。因此,對環境難民予以保護,協調有限資源的分配與調節,是維持整個生態平衡與穩健發展的必要措施。

          (三)保護環境難民是國際環境法基本原則的要求

          1.環境和資源主權原則與不損害國家管轄范圍外的環境原則

          1972年聯合國《人類環境宣言》中的原則21規定:“按照聯合國憲章和國際法原則,各國有按自己的環境政策開發自己資源的主權;并且有責任保證在他們管轄或控制之內的活動,不致損害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區的環境?!痹?992年《里約環境與發展宣言》原則2對于該原則又予以重申,《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》等都對該原則進行了明確的規定。

          國家對本國的環境與自然資源享有永久主權。但是,隨著國際社會各主體之間的博弈與新的環境問題的出現,國家主權不再是一種沒有界限的權力,而是必須接受種種限制,在國際環境法當中,國家有義務不得損害管轄范圍外國家的利益就是基本的要求,任何國家都需要對其境內的活動所造成的跨國界環境危害以及可預見的環境風險承擔責任。

          一國開發行為如果給管轄范圍外的環境造成了損害,甚至是引發環境難民的罪魁禍首,那么該國就需要對此行為負擔責任,停止或減少該有害行為,積極主動配合難民國對環境難民進行援助與安置。國家維護主權,需要協調處理好主權的獨立性與人類生存環境以及人類共同利益的整體性之間的關系。[17]

          2.共同但有區別的責任原則

          共同但有區別的責任是指由于地球的整體性和導致全球環境退化的原因的多樣性,各國對保全球環境負有共同但有區別的責任。環境與資源構成整個地球的生態系統,國家之間可以有人為的國界,而環境卻沒有人為的邊界;國家可以通過自己的主權達到環境資源的利用及控制,卻無法單獨依靠自己的力量來解決諸多復雜的環境問題。[18]因此各國需要廣泛參與有關的雙邊和多邊條約,共同合作,承擔全球環境退化的責任。

          但是這種責任又應當是有區別的責任。由于國家經濟發展的歷史不同,經濟結構不同,發達國家起步較早,對地球資源的使用和對環境的破壞程度也高于發展中國家;其次,發達國家經濟水平遠遠高于發展中國家,其擁有雄厚的經濟實力和先進的環境保護技術,理應為解決環境問題率先行動并承擔更多的責任?!独锛s環境與發展宣言》原則7指出:“鑒于導致全球環境退化的各種不同因素,各國負有共同的但是又有差別的責任。發達國家承認,鑒于他們的社會給全球環境帶來的壓力,以及他們所掌握的技術和財力資源,他們在追求可持續發展的國際努力中負有責任?!?

          四、國際法加大保護力度

          難民的國際保護,是指各國或聯合國難民事務高級專員公署等國際組織通過遵循不推回原則、遵守公正的難民地位甄別原則、人道主義待遇標準等辦法來對尋求庇護者和難民進行干預,以確保他們的權利、安全和福利按照國際標準則得到承認和保障。[19]“難民的國際保護是對難民原籍國無法或不提供的保護的替代?!盵20]這體現了難民的國際保護的重要性。因此,國際法要加大對環境難民的保護。

          (一)將環境難民納入《難民公約》的保護范圍

          如前文所述,截至目前,環境難民的定義還沒有被納入到任何官方的文件和公約當中,這使得對于環境難民的保護沒有明確的法律依據。但是公約難民定義的范圍狹窄主要因為在當時特定的相對安定的環境下,難民產生的原因相對簡單,不需要無窮多的列舉,而現今由于科學技術的不斷進步和各國經濟、政治地位的變化,使得難民的產生原因多樣化,尤其是全球變暖等原因使得環境難民問題極為危急;并且隨著世界全球化速度的加快,各國之間的交通和信息溝通逐步開放,如今的難民數量也就更多了;再者,如果用完全的文本解釋方法理解公約難民的定義,已經不符合現在的現實了,也就不利于公約的作用的發揮,反而會制約國際社會的進步與發展。如前文在難民定義當中提及,廣義的難民定義迫在眉睫。隨著環境難民的與日俱增,再加上其產生原因和狀況的特殊性,將環境難民的定義加入《難民公約》等國際法當中成了必然的選擇。

          Imtiaz Ahmed( 2002) 認為,環境難民應當是難民當中的一部分,一旦成為受害者,不管是否因政治迫害或環境不安全,他們都是現實生活中的難民,就是在不斷的恐懼、不確定性和深度的貧困之中。此外,如果受害者因為不安全的土地或食物被迫離開他們原來居住地,他們幾乎不可能返回家園,除非采取有效措施以確保其生存。在這種情況下,是被迫逃離、害怕返回、甚至跨越國際邊界,都符合成為難民的現行國際標準。聯合國難民專員公署( UNHCR) 也很清楚地指出:數百萬人因為土地不適宜人類居住或者不再能夠支持他們而被迫離開自己的家園,背井離是他們沒法自己選擇的事實( UNHCR 1993; Black 2001) 。[21]

          綜上所述,《難民公約》及其議定書應當對環境難民給予清楚的定義,具體概念可以參考筆者在文章第一部分所討論的環境難民概念的發展。[22]并且分別利用國際難民法與國內流離失所人群的保護標準來對環境難民予以保護。

          (二)完善國際法關于難民保護的相關制度

          1.難民甄別過程中應當充分尊重環境難民的特殊性,保護難民的利益

          關于難民的甄別,《難民公約》和《難民議定書》以及其他國際文件都沒有明確的規定,但是一國在審查時通常都是按照公約規定(如果該國是公約國)只認可政治難民或者有利于本國的嚴格要求來判斷。但是在廣義的難民定義[23]之下,確定難民身份就不能僅僅依照1951 年《難民公約》考慮當事人處于這種狀態的原因。只要當事人有“正當理由畏懼遭受迫害”或者無法在本國正常生活,其國內形勢是否已對申請人的生命、自由或安全造成嚴重威脅,那么,無論導致此種狀態的原因是政治原因,還是普遍的暴力、大規模侵犯人權、外國入侵、國內武裝沖突、重大環境污染或破壞等嚴重危害,都可以認定為是難民。[24]

          如果個人所賴以生存的社會環境和自然環境已經使其無法正常生活,此時其逃離本國的行為就是為了生存或自由所能做出的唯一選擇。相應地,甄別環境難民主要是判斷人們面臨環境問題已沒有實際選擇,只能離開災區,正如Tolba( 1990)所說,人類生命支持系統的容納能力已經到了臨界點,正在超負荷運行,而且有的地方這種系統已經崩潰,窮人只能選擇逃離,否則就要留下來忍受饑餓。[25]

          此外,環境難民通常是從一個地區逃離出的,所以數量一般比較大,應當采取集體甄別的措施。采用慣用的“初次印象”甄別方法,也即國家主管當局或難民署依據導致他們離開本國或居住過的環境來確定他們是屬于難民群體。[26]難民署認為這種集體甄別的方法已經成為了一種國際習慣做法。[27]國家應當盡力避免政治原因的影響,奉行利于難民申請者的原則,考察難民來源國的實際情況。

          2.保障環境難民不受歧視地享有公約規定的基本權利和待遇

          《世界人權宣言》第2條規定:“人人有資格享受本宣言所載的一切權利和自由,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出生活其他身份等任何區別。并且不得因一個人所屬的國家或領土的政治的、行政的或者國際的地位之不同而有所區別,無論該領土是獨立領土、托管領土、非自治領土或者處于其他任何主權受限制的情況下?!盵28]《難民公約》第3條也規定:“締約各國對難民不分種族、宗教或國籍,適用本公約的規定?!盵29]也即不歧視原則:締約國不得對難民以任何歧視,而且要采取措施對歧視難民的行為予以救濟。

          《難民公約》賦予了難民宗教自由、動產和不動產、向法院申訴、定額供應、住房、公共教育、身份證件、資產轉移等等權利和待遇。[30]環境難民應當不受歧視地受享有公約規定的權利。

          3.嚴格遵守不推回原則

          難民接收國應當嚴格遵守不推回原則,也即《難民公約》第33條第1款:“任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回(‘推回’)至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社團或具有某種政治見解而受到威脅的領土邊界?!惫s禁止國家將難民送往任何可能將其驅逐到迫害國的國家。庇護尋求者可以被送往一個“安全”的國家。而環境難民作為大批量逃離本國的人民,一般是在本國無法尋找到或者本國政府不予提供適合的生存條件的情況下,接收國亦不能將環境難民送往與難民輸出國境況相同甚至更差的地區。這是將環境難民納入公約保護的應有之義,也是對環境難民予以平等對待的基本要求。當然,有權利就有義務,難民也有遵守接收國法律和尊重當地風俗習慣的義務。

          一些國家還將不推回原則納入其國內立法中,如澳大利亞1992年外國人法(1992 Aliens Act of Austria)第37條、德國1951年外國人法(Germany’s Aliens Act) 第51條第一款等等。據聯合國難民署的調查,截至2004年有近80個國家或者在其國內法制定了相應的立法,或者明確表示將1951公約或1961議定書納入其國內法律體系中。[31]少數沒有加入公約的國家,也大部分“確認并顯示了其對難民保護基本原則的支持,特別是不推回原則——至少在其標準化意義上做到了”。[32]如巴基斯坦和泰國。環境難民作為難民的一種,更應當享受此種待遇。

          總之,環境難民作為難民的一部分,應當獲得難民公約的保護。要想國家履行這些義務,需要國際法提供相應的依據,另一方面,國際法的發展也是需要一定的國家實踐為基礎,二者相互促進,對環境難民進行保護。

          (三)加強國際合作,國家承擔共同但有區別的責任

          1.理論基礎

          國際合作在難民保護中有很重要的作用。如果說不推回原則是大規模涌入中難民保護的一個最基本的原則的話,則國際合作原則亦具有同等重要的地位。他們成為大規模涌入中難民保護的兩大支柱。[33]

          環境難民產生原因的復雜性,損害范圍的廣泛性,通常情況下加害主體的不特定性等特殊原因,使得環境難民不同于其他政治難民,對于環境難民的安置和保護,是世界共同的責任,并且,按照現有科學技術推斷導致環境難民的主要原因的國家和地區,應當負有主要責任。這與環境法當中“誰污染,誰治理”的原則也是相符合的。

          從這個意義上來說,類似于跨境污染損害賠償責任問題。也即因為一國或者多國的行為損害了某一地區或國家人民的生存環境,導致該地人民無法在當地已破壞的條件下生活,此種情況下,加害國就應當對該損害提供相應的賠償與補償,為難民的安置和保護工作負主要責任。當然,這是在加害主體比較明確的情況下。但是由于環境難民產生的原因大多是加害主體和原因不特定的,此種情況下,就更需要國際上的援助了。這不等于是簡單的人道主義援助,而應當是一種強制性的義務,尤其是對由于全球性環境問題引起的環境難民,各國更是有義務對其進行安置與援助。

          環境問題全球化的當今時代,國際環境法在某些問題上,在一定范圍內和一定程度上,超越國家利益,建立在人類共同利益的基礎上,而不是傳統國際法建立在各國平等互利和自愿的基礎上。尤其是地球變暖引起環境難民等等問題,就應當改變目前的主權國家之間的合作模式,代之以其他方式例如多數票決的決策方式,來對環境難民予以保護和援助,而不僅是只有公約參加國才有義務保護環境難民。對于全球性環境問題引起的環境難民問題,不同的國家、地區負有不同的責任,在解決環境難民問題的過程當中,我們應當遵循共同但有區別的責任,發達國家對此應當承擔主要責任,而發展中國家則承擔次要責任。

          國家作為難民保護的主要主體,無論是提供庇護還是安置難民或者救助國內流離失所者,都需要國家提供支持與幫助,并且如果是大批難民的流出或者涌入,都會引起一國社會條件的巨大變化,因此,保護和安置難民往往需要接收國設置相應的配套設施和方案。而這些涉及到國家利益問題,更應當采取受益者負擔原則,由對環境難民發生有主要原因作用的國家來承擔責任。如果主體不明確,或者是施害國或者難民本國無能力解決這些問題,各國就應當加強國際合作,對難民予以國際援助。

          筆者認為國家保護難民應當在國際社會中團結合作的基礎上進行。應當遵循國際合作的精神和在所有國家負擔與責任分擔原則。[34]尤其是產生大量環境難民的時候,更應該堅持國際合作的原則。

          2.具體實踐

          國際環境法當中共同但有區別的責任不僅要體現在事后治理階段,更應當體現在事前預防階段。落實《聯合國氣候變化框架公約》的巴厘路線圖的設置,后來《京都議定書》關于全球氣候變化的責任分配和計劃體系就是共同但有區別的責任的最佳體現。

          國際社會歷來對于環境難民的援助都會遇到一些困難。例如1992 年6 月,聯合國難民署曾呼吁國際社會提供5500 萬美元的緊急援助,幫助遣返30 萬滯留在扎伊爾和贊比亞的安哥拉難民。但國際社會對非洲難民持消極態度,響應募捐者寥寥無幾,經過兩個月的時間也只籌集到200萬美元,與原定目標相去甚遠。[35]由此可以看出,在難民問題上,各國很難愿意自主捐贈和進行大量援助。并且,難民通常是突發的,在短時間之內募集資金和尋求到合適的接收國是不容易的,因此建立難民基金來緩解這一問題尤為重要,尤其是由全球環境問題引起的難民,因為各國均對難民的產生有不同程度的影響,再加上難民國或者潛在難民國的呼吁和要求,各國在基金建立上更容易達成共識。

          要落實共同但有區別的責任,我們必須厘清一個問題:如何區分發達國家和發展中國家的問題,在這一點上,許多保護國際環境的國際法文件就做了量化處理,例如《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾公約》規定,凡人均消費受議定書管制的物質不足0.3千克的即為發展中國家。[36]劃分全球性原因引起的環境難民的責任問題時,可以借鑒量化污染物排放或資源使用量來區分主要責任承擔者和次要責任承擔者。

          筆者認為,具體操作上,我們可以仿照對氣候變化問題的解決思路,可以通過會議和談判建立一個環境難民保護基金,在基礎基金強制繳納和部分額外資金自愿捐贈的基礎上,有秩序有計劃地對環境難民進行預防和援助。這一過程當中需要國際組織和NGO的大力促進和支持,通過談判協商,最終達成協議。在具體難民安置和援助過程中,發達國家對于落后發展中國家的難民應當提供必要的物質幫助和技術支持。

          結語

          縱觀全文,環境難民具有異于其他一般難民的特質,但是終究應當歸屬于難民范圍。環境難民應當受到國際保護具有堅實的現實基礎和理論基礎,其最終責任在國家,首先要通過國家實踐來確保環境難民享有難民的基本權利;但在此過程當中,國家行為規則——國際法的約束與規范也有很重要的作用。在國際法當中應當確定和保護環境難民享有一般難民享有的基本權利,將一般難民所適用的制度轉至環境難民。再者,不能僅僅將保護環境難民作為一種人道主義援助,應當減少環境難民保護過程當中政治因素的干預,將其作為一種國際社會主體應盡共同但有區別的責任。

          在筆者看來,從國際法角度講,保護環境難民的基本步驟應當是:首先通過環保人士、環境保護非政府組織等的共同努力,增加環境難民在國際輿論當中的作用,監督國際上對環境難民的保護;然后,配合各方組織在國際組織的宣言、章程、決議等軟法來提倡對環境難民的重視和保護,為條約的簽訂和將環境難民納入國際難民法的保護范圍之中做鋪墊和準備;最后,等到各方對環境難民現狀、嚴重性認識加深,增加雙邊、多邊條約的簽訂,為環境難民的保護提供強有力的法律依據,在公約當中明確規定環境難民應當享有的權利和救濟方式。

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          [20] Richard Black: Environmental refugees: myth or reality. UNHCR, 2001, 
          http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3ae6a0d00&query=refugee

          [21] Economic and Social Council: Report of the united nations high commissioner of refugees, 8 May 2001

          [22] Norman Myers: Environmental Refugees: A Growing Phenomenon of the 21st Century,

          http://www.envirosecurity.org/conference/working/EnvironmentalRefugees.pdf

          [23] Ms. Nicola Hill: Questions Relating to Refugees, Returnees and Displaced Persons and Humanitarian Questions, Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, 2 December 2009

          [24] Note on International Protection, Executive Committee of the High Commissioner’s Programme, Standing Committee 45th meeting. A/AC.96/830, 7 September 1994, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3f0a935f2&query=Note on International Protection

          Abstract: Nowadays, the environmental refugees issue is an important and contemporary issue. The status of environmental refugees is very critical, while its protection of international law is indeed very weak indeed. This paper aims at analyzing the theoretical basis of the protection of environmental refugees, and tries to explore some good measures to protect them. The paper puts forward the concept of environmental refugee by the comparative analysis. The second part analyzes the basis of protecting environmental refugees from the perspectives of their particularities and the basic rule of environmental law. Moreover, the next part focuses on the exploration of the measures we can take based on the developing international law. The conclusion is that we should clarify the concept of environmental refugee and pay attention to their legal status. In this process, the protection of the environmental refugees stemming from global environmental problems should be the cooperation of all the subjects in the international community no matter they join the convention or not.

          Key words: environmental refugee; international protection; international environmental law; international refugee law

          作者簡介:陳柳利,武漢大學環境法研究所2011級碩士研究生。


          [①]以下簡稱《難民公約》和《難民議定書》。

          [②]該公約將難民一詞擴展適用到由于外來侵略、占領、外國統治或在他原籍國的部分或全部發生嚴重擾亂公共秩序的事件而被迫離開家園的人。

          [③]該宣言的難民定義包括了由于普遍化的暴力、外國侵略、國內沖突、大規模侵犯人權或其他嚴重擾亂公共秩序的環境等原因,他們的生命、安全或自由受到威脅,而逃離本國的人。

          [④]陳艷:“論大規模涌入中難民的國際保護”,華東政法學院,2004年。

          [⑤]Richard Black: Environmental refugees: myth or reality. UNHCR, 2001,http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3ae6a0d00&query=refugee。

          [⑥]郭劍平,施國慶:“環境難民還是環境移民——國內外環境移民稱謂和定義研究綜述”,載《南京社會科學》,2010年第11期。

          [⑦] United Nations:World Population Monitoring 2001­--Population, Environment and Development. United Nations, 2001,轉引自郭劍平,施國慶:“環境難民還是環境移民----國內外環境移民稱謂和定義研究綜述”,載《南京社會科學》,2010年第11期。.

          [⑧] New Issues In Refugee Research,climate change and forced migration, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees,2012年4月13日訪問。

          [⑨]New Issues In Refugee Research,climate change and forced migration, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees,2012年5月13日訪問。

          [⑩] 參見那邊:“概念透視:環境安全與環境外交”,《法制與社會發展》,2006年,第6期。

          [11]《關于國內流離失所者的指導原則》原則三,原則五,http://www1.umn.edu/humanrts/chinese/CHGuidingPrinciplesonInternalDisplacement.htm,2012年5月5日訪問。

          [12]參見《聯合國難民事務高級專員公署章程》。

          [13]《聯合國難民事務高級專員公署章程》第二節第六條B 款。難民署《章程》所指難民可以從高級專員行動受益,但卻不能享有賦予“公約難民”的權利,除非他們同時被某一公約締約國承認為難民。

          [14] Ms. Nicola Hill:Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, questions relating to refugees, returnees and displaced persons and humanitarian questions,2009年12月2日。

          [15] 參見王瑞.:《人道主義援助中受援權的法律分析》,北京大學圖書館,2007年。

          [16] 蔡拓:“全球問題的哲學思考”,載《馬克思主義與現實》,1997年第5期,第 43-50 頁。

          [17]王曦教授在“試論主權與環境”,載《2000年全國環境資源法學研討會論文集》當中論述到:“人類環境問題的出現對傳統的主權概念帶來挑戰。這種挑戰可稱為主權與環境的矛盾,即以主權為根本屬性的國家在對待環境的方式上存在很多與地球生態系統的規律相矛盾的地方?!辈⑶以谕蹶乩蠋熆磥?,全球環境問題還得靠主權國家自己解決,這個過程也就是主權與環境的關系從矛盾走向統一的過程。

          [18] 參見吉敏麗:“論國際環境法的發展與國家環境主權理念的確立”,載《甘肅政法學院學報》2003年10月,總第70期,第46頁。

          [19] 梁淑英:《國際難民法》,知識產權出版社,2009年6月第一版, 第367頁。

          [20] Barry N. Stein: The Nature of the Refugee Problem, in Human Rights and the Protection of Refugee under International Law 47, 48(Alan E. Nash ed., 1988).

          [21] 轉引自郭劍平、施國慶:“環境難民還是環境移民——國內外環境移民稱謂和定義研究綜述”,載《南京社會科學》,2010年第11期。

          [22]筆者認為,環境難民是指環境惡化給其生活或生存條件帶來威脅,為了逃避環境惡化或災難而被迫離開其家園的人或人群。這種遷移既可以是國內遷移, 也可以是國際遷移。

          [23]廣義環境難民的定義見本文“環境難民概況”之“難民概念的發展”。

          [24]陳艷:《論大規模涌入中難民的國際保護》,華東政法學院,2004年。

          [25] Tolba, M 1990. Quoted in Lazarus, P, 1990: New strangers at the door, Refugees 1,December: 14- 15. 轉引自郭劍平,施國慶:“環境難民還是環境移民——國內外環境移民稱謂和定義研究綜述”,載《南京社會科學》,2010年第11期。

          [26] 梁淑英:《國際難民法》,知識產權出版社,6月第一版。

          [27] 聯合國難民署編:《難民的國際保護》(中文本),1995年,第24頁。

          [28]白桂梅,李紅云:《國際法參考資料》,北京大學出版社2002年版,第90頁。

          [29] 同上,第116頁。

          [30] 參見《難民公約》第4、5、7、8、9、13、14、16、20、21、22、27、29、 30 條。

          [31]陳艷.:“論大規模涌入中難民的國際保護”, 華東政法學院,2004年,第30頁。

          [32] Note on International Protection, Executive Committee of the High Commissioner’s Programme,Standing Committee 48th meeting. A/AC.96/830, 7 September 1994,

          http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3f0a935f2&query=Note on International Protection.

          [33]Report of the meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in situations of Large-scale Influx (Geneva 21-24 1981) EC/SCP/16/ADD.1, 17 July 1981,

          http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=3ae68cd04&query=Report of the meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in situations of Large-scale Influx.

          [34] Ms. Nicola Hill: Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, questions relating to refugees, returnees and displaced persons and humanitarian questions, 2 December 2009, P5.

          [35]陳艷.:“論大規模涌入中難民的國際保護”, 華東政法學院,2004年,第39頁。

          [36] 邊永民:“論共同但有區別的責任原則在國際環境法中的地位”,《濟南學報》,2007(4)。


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