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          X 學術文章

          2012年研究會論文集

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          從英國“協同政府”和加拿大跨部門合作看我國的環境管理模式

          發布日期:2017-02-08 發表者:原創文章 瀏覽次數:16494次

          從英國“協同政府”和加拿大跨部門合作看我國的環境管理模式*

          高慧璇 (山東科技大學文法學院)

          摘要:由于環境問題的特殊性,環境管理具有綜合性和跨部門性。為了更好的協調好各部門的利益,加強政府部門間的合作,實現資源優化配置,同時有效的預防環境損害和保護環境,我們可以透過英國協同政府和加拿大跨部門合作的理念和具體實踐,反思我國環境管理模式現狀及借鑒有利經驗,探索出符合我國國情的環境保護的政府管理模式的新思路。

          關鍵詞:協同政府;跨部門合作;部門保護主義;環境管理模式

          由于資源法和環境法內容的綜合性與保護范圍的廣泛性決定了執法行為具有多部門性的特點,[①] 環境問題不可能由單一的行政部門勝任;同時,環境問題具有交叉性和復雜性的特點,也不可能由一部法律或政策就能解決。它既需要相關行政部門的跨部門合作,又要求環境立法與政策滲透到其他領域。然而,這必然會觸及到相關部門的既得利益;導致各部門相互推諉,行政效率低下;引發法律、政策沖突等問題。只有實現環境行政一體化、環境政策統一化、防治制度綜合化,才能有效的解決環境問題。因此,我們必須從理論和實踐相結合的角度研究和探索這一問題,積極尋求環境政策的整合。本文將從碎片化環境管理模式改革的角度闡述我國環境政策的整合。

          一、我國踐行環境政策整合的必要性

          就我國目前總體狀況而言,有關環境管理體制的立法分散在各種法律、法規、規章,甚至規范性文件中,由于不集中,各種立法之間難免出現重復、交叉和矛盾;[②]我國現行的環境行政管理體存在地區分割、部門分割、條塊分割的問題,相關部門在進行有關的環境決策時,部門保護主義滋生,往往以實現自身利益的最大化為決策制定的出發點,導致部門之間在環境問題上不協作、推卸責任等問題。具體表現在:

          (一)部門保護主義的存在,使環境管理整體協調困難重重

          歷史形成的按資源要素分工的部門管理模式強化了部門利益,弱化了統一監管。環境保護行政部門總管和其他相關部門分管相結合的管理體制在各自責任和義務不清的情況下是造成部門保護主義的主要原因。[③]“部門主義”是行政碎片化的一種表現形式,它具體表現為“在思想認識上,部門主義認識問題視野狹窄,局限于‘部門’角度;在決策措施上,部門主義局限于部門高度,不顧及部門決策的關聯性;在權力問題上,部門主義堅持部門行政權力本位,漠視甚至無視公民權利;在利益處理上,將部門利益置于公共利益之上,并以利益為轉軸處理部門間關系”。[④]部門保護主義將部門的行政權行使同國家行政總權割裂開來,從自己部門的狹隘利益出發,對其他行政部門行使職權采取不合作、不支持、不協助的消極對策,不同部門在環境保護上難以協調一致。例如某一企業排放污水污染環境,嚴重影響當地居民的生活用水健康。分管當地經濟發展的部門為單純追求經濟發展,完成部門指標,視而不見,縱容企業的污染行為;環保部門由于權力小,只有建議權,沒有決定權,無法制止政府有關部門的非法行為,導致環境管理上的職能缺失,造成環境污染無管理、無懲罰的現象。環境要素是一體的,不可能把它們截然分開,這就需要環境管理部門在環境管理過程中,更加體現一體化的要求,行政體制是一個組織嚴密的體系,是一個分工協作的大系統。各機構的總體目標、總體利益是一致的。必須依法建立行政協助關系。[⑤]

          (二)環境立法存在交叉和矛盾,環境法律體系不健全

          我國的環境立法在不同的法律文件之間,對機構設置重復,部門權限定義不清,職權的設定又往往出現交叉重疊,甚至出現不同的立法內容自相矛盾等弊端。具體表現在:(1)環境管理體制立法內容存在交叉和矛盾。我國關于環境管理體制的立法中不同的法律文件之間存在著相當程度的機構設置重復,職權交叉重疊,主管部門與分管部門關系不明,甚至不同立法文件的內容相矛盾的問題。比如在環境監測方面,環保部門建立了從上到下的四級環境監測網,而其他部門,如農業部門、水利部門等也建立了自己的環境監測網,而且各部門對同一監測對象的監測數據往往相互矛盾。(2)作為環境管理主要法律依據單行立法對環境管理體制的規定過于簡單,可操作性不強,特別是涉及到有關部門時更是如此。(3)統一監督管理部門與分管部門的關系不明晰。我國的每一部有關環境保護的法律、法規和規章中幾乎都有管理體制的規定,但對統一監督管理的部門的職責確、分管部門的職責沒有作出規定。這就使得統管部門想統統不起來,得不到有關部門的有效配合。而分管部門缺乏管理的積極性。[⑥]

          由于特殊的國情,我國的環境問題本身就很嚴重:我國目前正處于經濟高速發展的時期,從經濟發展的過程來看,這個階段正是生態環境問題最為嚴重的時期,因而我國在這一階段的生態環境問題尤為嚴重;我國是一個人口、資源大國,由于人口基數大,增長速度快,造成環境資源壓力日益加大。部門保護主義的存在以及環境立法的弊端,更是嚴重制約了我國的環境保護。因此,我們目前很有必要尋求環境政策的整合,積極改善我國日益加重的環境問題,實現環境行政的一體化、環境政策的統一化和防治制度的綜合化。

          二、英國“協同政府”以及加拿大跨部門合作的介紹 (一)英國“協同政府”的簡介

          “協同政府”(Joined-upGovernment)又稱“整體政府”(WholeofGovernment)或“全面政府”(HolisticGovernment),是20世紀90年代中后期,英國等西方國家政府改革的新趨勢,是一種新型的政府治理模式,與主張市場化模式的新公共管理改革有很大不同。

          1、“協同政府”的含義

          “協同政府”的核心目的是整合相互獨立的各種組織以實現政府所追求的共同目標。新公共管理改革主張引入市場競爭機制,實施分權管理,以提高政府效率;但它忽視了不同部門之間的合作與協調,造成了碎片化的制度結構,[⑦]給公共管理帶來了許多弊端。與新公共管理把政府定位在“掌舵”不同,“協同政府”的基本觀點是:公共政策目標的實現既不能靠相互隔離的政府部門,也不能靠設立新的“超級部門”,唯一可行的辦法是圍繞特定的政策目標,在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作。英國新工黨認為政府在組織之間的縫隙和接口處最有可能成功,它的作用就是粘合劑,把不同的組織力量(包括各種類型的組織、團體、個人、社區等)團結在一起,讓它們共同發揮作用。這其實就是“協同政府”的核心思想。[⑧]

          2、“協調政府”的主要內容

          “協同政府”的具體實施包含三個層次,它們是社會與社會、政府與社會以及政府內部。本文將主要闡明英國政府內部協同的內容。其主要做法有以下幾方面:

          (1)決策統一:設立直屬首相辦公室或內閣辦公室的綜合性決策機構和特別委員會

          布萊爾上臺以后,成立了諸如“社會排斥小組”、“婦女中心”、“政策中心”、“績效與創新小組”等若干綜合性機構,新成立的機構中具有戰略決策性質的占很大比例,它們的作用是建立起政府間的跨部門的聯系與合作。這些綜合性決策機構直屬首相辦公室或內閣辦公室,綜合處理跨部門的一些棘手問題或提供、研究跨部門合作的統一決策。例如,“社會排斥小組”的任務是綜合處理諸如無家可歸者及少女懷孕等需要多個政府部門合作才能有效解決的社會問題;“政策中心”、“績效與創新小組”的目的是促進政府決策的統一,保證政府決策目標的實現;2001年新成立的兩個機構“首相服務中心”和“公共服務改革辦公室”也具有相似的職能。特別委員會與綜合性機構相似,它們也是設在政府內閣的跨部門組織,職能類似于綜合性機構。不過與綜合性機構不同的是,這些委員會不是常設機構,它們往往是為了某一類特殊的政策問題而專門成立,目的是聽取各方的意見和反映;并且其成員來自不同的背景,既有公共部門、私營部門、自愿者組織,又有工會和研究團體;委員會的主席有的由部長擔任,有的由政府官員擔任,有的則由民間人士擔任。據統計,僅在布萊爾執政后的第一年里就成立了227個這樣的特別委員會。[⑨]

          (2)目標整合:簽訂公共服務協議,確定戰略方向與組織目標

          政府要提供高質量的公共服務,其前提是對各部門的職能和目標進行明確界定,政府決策必須具有統一性、戰略性,。具體做法就是內閣、政府各部和執行機構三者之間簽訂公共服務協議,達成目標共識,確定統一的戰略方向與組織目標,既作為提供服務的依據,又作為績效評估與管理的標準。內閣(包括所屬的各種綜合性組織)作為高層決策者負責與各部簽定協議,保證各部為完成自己確立的關鍵性目標而必須具備“正確的領導、正確的戰略、正確的主體介入(therightengagementofdeliverystakeholders)和正確的服務管理”;“為各部提供所需的合作性支持;從各部的實踐中發現可供借鑒的經驗、可供吸取的教訓和可以共同合作的領域?!盵⑩]政府各部的職責是在內閣的決策和執行機構的執行之間進行有效的戰略管理,保證執行機構的戰略方向和組織目標與公共服務協議之間的吻合,負責為執行機構提供服務,滿足公眾需要?!叭绻鞑繘]有清晰而一貫的戰略目標,就沒有真正意義上的、為顧客提供滿意服務的合作”。[11]為此,政府制定《21世紀的執行機構》為各部進行有效的戰略管理提供建議。以下是《21世紀的執行機構》的部分內容:

          為了實現政府的既定目標,各部必須圍繞合作性的服務和項目進行重組;

          各部要對所有的執行機構進行一次徹底地、高水準地檢查,了解它們現有的組織結構能否勝任承擔的職責和服務目標;

          尋找跨越決策和執行二者之間人為或內在隔離的方法,為顧客提供整合、統一的服務途徑;

          各部的上層領導必須對決策者和執行者一視同仁,要有能力促進部里的所有工作都圍繞自己的戰略方向和戰略管理來進行;各部及其執行機構的目標必須與“公共服務協議”相一致,跨部門的目標也必須有具體的工作計劃和安排;

          各部及執行機構要盡可能地一起制定目標和工作計劃;

          有些服務的涉及面很廣,可以在部里或跨部成立相關論壇。電子政務對信息共享至關重要。

          執行機構負責提供具體的服務。除了要遵循上述的要求外,《21世紀的執行機構》還為此做出了更為具體的規定,例如,執行局的目標設置不能過多,在一段時期內要圍繞部里的整體戰略方向,把目標集中在最重要的內容上;要圍繞目標的完成制定相應的工作進度安排和開支計劃;要盡量吸收所有的利益相關者參與目標的制定;目標一旦不再適用就堅決放棄,不能為了所謂的連續性而繼續保留等。其目的是確保執行機構的戰略方向和組織目標與公共服務協議之間的密切聯系。

          (3)組織整合:框架文件、保證人(sponsor)與非執行董事

          框架文件是針對主管部長、主管部門和執行主管的具體規定,主要規定它們各自的責任以及相互之間的合作關系、工作匯報制度和績效評價方法等方面。執行機構的框架文件必須優先考慮跨部門的服務內容,同時要反映宏觀決策目標和顧客的需要,這就要求執行機構與主管部門在組織層面上進行整合。組織整合的方式多種多樣,例如,成立高層戰略合作委員會,吸收執行機構的人員參加;不同的執行機構之間進行合作,共同完成服務要求等。這樣就加強了部門合作和在組織上的整合。[12]

          “保證人”也是組織整合的重要內容,主要是解決執行主管與部長之間的溝通問題,提出的依據是鑒于之前執行主管與部長間缺乏溝通渠道、溝通機會和必要的溝通能力?!氨WC人”作為部里的高級文官,他的擔任需要具備下列條件:具有從事公共服務的經驗和與部長接觸的經歷,;掌握跨部門合作的目標及其實施所需要的知識,能夠對執行機構的管理提供建設性的意見。這些條件的具備,使得“保證人”在主管部門與執行機構之間的合作方面能夠起到橋梁作用。

          非執行董事也叫獨立委員,它一直存在于各種管理委員會中,負責從專家或服務對象的角度提出建議,對服務方法的改進具有關鍵作用。由于過去對其責任界定不清,導致作用其發揮不充分,未能起到應有的效果。因此,新的改革要求各委員會賦予非執行董事明確的責任和義務,并使其更多地關注戰略問題。

          (4)文化整合:跨越經驗與心理鴻溝

          “協同政府”需要有組織文化作為支撐,主要是打破過去人們認為決策“高于”服務的心理界限,樹立服務與決策同等重要的意識。實踐中可以讓決策者和服務者一起工作,如讓決策者參與服務,讓服務者參與決策,項目組的成員由雙方共同組成等??傊褪且缭浇涷炁c心理鴻溝,樹立全新的理念,在意識上達成一致,才能更好的指導實踐工作。

          (二)加拿大跨部門合作簡介

          1、跨部門合作的含義

          加拿大著名的環境管理專家湯普森(DerekThompson)、麥克艾格(JamesMe—Cuaig)和威爾克斯(BrianWilkes)認為,跨部門合作是帶來更好決策和結果、帶來方法創新以達到整個社會可持續發展的基本工具。它是一個機制,可以通過比如簽署備忘錄或協議這樣的方式正式地實現,也可以通過非正式的方式,如有意各方召開年會考量成果、對下一步提出建議。它在具體問題上動用整個部門的資源以共同達到具體的目標,當然,這并不替代每個部門在各自負責的項目上的責任。[13]也就是說,跨部門合作是指依據合作的特定政策目標,整合相互獨立的各種組織來實現所追求的共同的目標,同時考慮各部門利益和不取消部門邊界的跨部門合作。同時,由于每個部門都具有各自的資源和能力優勢,跨部門合作也是一個資源整合的過程,可以使有限的資源發揮最大的社會效益。也就是說,各部門之間是一種合作伙伴關系,而不是競爭關系。在加拿大,跨部門合作中的“部門”并非專指政府內部的具體職能部門,從環境治理的角度,這里的部門不僅包括政府這個“第一部門”。還包括企業這個“第二部門”,以及非政府組織(又稱非營利組織)這個“第三部門”。[14]從政府的角度來看,加拿大的跨部門合作,既包括各政府部門之間的橫向合作,也包括各級政府部門之間的縱向合作。

          2、跨部門合作的內容

          (1)環境治理中的理事會協調機制。加拿大跨部門環境治理中,普遍采用理事會協調機制。其中以加拿大環境部長理事會(簡稱CCME)最為典型。CCME的主要職能有四個方面:作為對話機構,對重大環境事件進行磋商;作為決策機構,采用政治協議的方式通過相應環境政策;作為論壇平臺,分享環境領域的信息和研究進展;作為協會組織,制定環境領域的原則、規章和標準等。2001年加拿大建立了一個橫跨政府多個部門的更大范圍的協調機構——加拿大資源部長理事會。該理事會包括環境部長理事會、瀕臨物種保護理事會、林業部長理事會及漁業和水產業部長理事會的所有部長成員。[15]在加拿大,類似于環境部長理事會和資源部長理事會的獨立協調機構有很多.如西部平原省份水資源理事會是一個在阿爾伯塔省、薩斯喀徹溫省及馬尼托巴省與聯邦政府之間以進行水資源分配和質量管理為目標的跨部門合作組織等。這些協調機構的成員享有很大的自主權,以協商一致的方式達成共識,在協商一致的基礎上采取行動;機構設有比較規范的常設執行機構和規章制度,如舉行常規的會議,簽訂備忘錄;機構一般會設立秘書處,促成、監督及報告制訂和實施組織的行動;機構有成本預算和相關的固定投入,所有的參與者至少承擔部分成本,強勢部門和參與者會承擔更大的(按比例)負擔和較多的直接成本。[16]

          (2)跨部門合作的基礎:決策共識與利益協調。加拿大跨部門合作充分尊重參與者各方的立場和利益,在平等協商一致的基礎上達成決策共識;當出現分歧時,允許個別成員退出,或者暫時將議題擱置,在更廣、更深的范圍內繼續探討;在協調決策過程中向公眾公開相關信息,在各自職責范圍內為利益相關者提供充分的政策參與渠道,并有義務應對公眾質詢。這樣,各部門擁有了共同的利益和共識,避免了部門保護主義的出現。

          (3)非政府組織積極參與跨部門合作。加拿大環境事務的跨部門合作,不僅注重政府間、政府內部機構間的合作,而且允許各類非政府組織參與其中。例如,政府不僅通過政策參與、稅收惠免、無償資助、合同服務等方式來培育非政府環保機構,還注重對非政府機構的資源進行協調和整合。目前,主要的環境非政府組織網絡包括加拿大環境網、氣候變化行動網、加拿大大自然網。

          (4)跨部門合作以環境協議為依托。加拿大在跨部門合作的環境事務中,無論是政府間,還是政府與非政府組織間,都需要簽訂環境合作協議以明確相關主體的權利和義務,約束相關主體的行為。這些環境協議,具有法律效力,是政府部門和成員行動的依據,必須嚴格依其貫徹執行。

          三、英國“協同政府”模式、加拿大跨部門合作對我國環境管理模式改革的啟示

          盡管英國和加拿大的政治制度、經濟發展水平和階段與我國有很大不同,但在環境管理方面,世界各國有很多相同之處。如何選擇適合中國行政體系的碎片化管理改革途徑,關鍵看該整合模式是否適應中國當前的政府行政體系以及是否有效解決碎片化管理問題。英國和加拿大的做法值得我們學習和借鑒,但我們要結合自身國情,制定出適合自己的一套改革方案。

          我國現行的環境行政管理體存在地區分割、部門分割、條塊分割的問題,尚未建立系統的環境協作治理的機制?,F行環境管理是按行政區域來劃分環境保護范圍,使得跨行政區域環境污染的防治合作困難重重,邊界地區成為環境污染和糾紛的重災區。我國環境管理職能在相關部門之間的配置上過于分散,部門間權責不清。政府環保部門與其他部門之間并沒有真正實現“統一監督管理與各部門分工負責相結合”,部門協調缺乏制度保障,環境部門的統一監督管理職權難以實現。因此,我國環境管理必須破除各自為政的分散局面,吸取英國“協同政府”和加拿大政府跨部門合作的有益經驗,盡快建立和完善跨行政區或跨部門合作治理的機制。

          環境治理的合作機制是涉及環境決策、執法、監管、保障諸環節的整體性制度安排,具體構建包括建立環境管理決策的協作機制、環境管理執法的協作機制、環境協作治理的組織系統、環境協作治理的信息系統在內的協調合作運行框架。其中環境治理協調合作的最前端在政府決策環節。

          (一)組織協同

          模仿加拿大理事會協調機制,建立由國務院主持的跨部門協調機制。主要負責協調解決下列問題:協調重大的國家環境安全責任、活躍的國際環境事務、復雜的能源環境與經濟發展綜合決策;經濟發展主管部門的眼前和短期目標與國家環境保護的長期目標存在的矛盾沖突;超出環境保護行政主管機構職能范圍的環境保護政策最終制定和執行等。

          其次,根據環境保護內容和范圍設立不同級別的協調機構。一是省與省、市與市之間通過聯席會議制度等形式,建立聯動協同機制,定期對地區間的環境保護、資源利用等工作進行協調;二是由省級政府牽頭,成立部門之上的協調機構,協調部門間、行業間、企業與社會間和環境保護、能源利用相關的利益關系;解決短期利益與長期目標之間、不同法律政策之間關于能源環境與經濟發展的關系問題;三是在省以下政府設立協調機構,建立聯席會議等定期協商機制和日常工作機制。

          (二)信息協同

          各級政府有必要建立環境信息共享平臺,盡快實現相關數據信息的互通與共享;為此,需要相關政府職能部門撥出專項預算,加大投入。

          (三)規則協同

          具體說來,規則協同包括法律協同、政策協同和標準協同等相關內容。要學習加拿大充分尊重參與者各方的立場和利益,在平等協商一致的基礎上達成決策共識;引入非政府組織——第三方立法和決策,確保立法、決策和標準制定超越部門利益而具有更強的中立性?!耙鞔_環境法律(政策)與其他基礎部門法律(政策)共同構成一個完整有序的法律(政策)體系,它們之間相互制約與合作,在促進各自利益和目標的同時,相互協調、妥協和平衡,以共同實現法律(政策)調節私人利益、國家利益和社會利益相互關系的目標,環境法律(政策)只有在與其他部門法律(政策)良性互動、相互妥協中,才能更好地促進可持續發展?!盵17]

          (四)行動協同即管理執法協調

          無論是在日常的環境管理,還是面臨環境突發事件,都應做到多部門同時行動,相互配合。無論是行政機關還是司法機關,無論是環境保護行政主管部門還是環境保護行政相關部門,都必須嚴格按照法律的規定,切實履行其環境保護職責,嚴格環境執法不容許有的部門忽視或放棄自己的環境執法的職責,使各部門環境執法的協調和配合受到影響。例如,對一些環境突發事件,需要多部門同時行動,及時果斷處理。

          Abstract: Because of the particularity of the environmental problems, environmental management has the comprehensive and cross functional.  In order to better coordinate departments of interests, strengthening the cooperation between government, realize resource allocation optimization, and effective prevention environmental damage and protect the environment, we can through the British 'Joined-up Government' and Canada cross department cooperation of the idea and the cooperation, reflect on our country environment management present situation and favorable experience for reference, and find out the government management mode new ideas of environmental protection which suitable to Chinas national conditions.

          作者簡介:高慧璇,山東臨沂人,山東科技大學文法學院研究生,


          * 本論文是在孫法柏老師的指導下獨立完成。

          [①] 黃明生:《環境執法的多部門性與環境保護的綜合整治》,載《荊門職業技術學院學報》,2000(9),26—29頁。

          [②] 戴燕艷、余甫功:《我國環境可持續發展管理跨部門協調存在的問題及對策》,參見http://www.docin.com/ p-16267144.html.

          [③] 戴燕艷、余甫功:《我國環境可持續發展管理跨部門協調存在的問題及對策》,參見http://www.docin.com/ p-16267144.html.

          [④] 蔡禾,李文波. 新時期廣州市 “行政一體化” 社會結構的分化[J]. 中山大學學報(社會科學版), 1997,(1):16-22.

          [⑤] 武從斌:“減少部門條塊分割,形成協助制度”,《行政與法》,2003、4

          [⑥] 王燦發:“論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑”,《法政論壇》,2003.8;

          [⑦] Sylvia Horton and David Farnham. Public Administration in Britain. Great Britain: Macmillan Press LTD, 1999, p251.

          [⑧] 解亞紅:《“協同政府”:新公共管理改革的新階段》,載《中國行政管理》,2004(5),58—61頁。

          [⑨] Execut ive agencies in the 21st century . p32.

          [⑩] 參見吉登斯“ 繼續求新——對英國工黨的現狀、 問題與未來的分析”,《國際論壇》2002 年7月,第 78 頁。

          [11] David Richards & Martin J. Smith. Gover nance and Public Policy in the U K. p240.

          [12]解亞紅:《“協同政府”:新公共管理改革的新階段》,載《中國行政管理》,2004(5),58—61頁。

          [13] 湯普森,麥克艾格,威爾克斯.跨部門合作原則及特點【C】.四川省委黨校環境治理跨部門合作研討會論文,2007.

          [14] 加拿大環境可持續發展跨部門合作的經驗與啟示【C】.中央黨校赴加專題考察報告,2006.

          [15] 加拿大環境可持續發展跨部門合作的經驗與啟示【C】.中央黨校赴加專題考察報告,2006.

          [16] 湯普森,麥克艾格,威爾克斯.跨部門合作原則及特點【C】.四川省委黨校環境治理跨部門合作研討會論文,2007.

          [17] 秘明杰、李梅:《環境保護部門法之間的協調運作》,載《法制與經濟》,2006(8),24—25頁。)


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