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          X 學術文章

          2013年研究會論文集

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          城鎮化進程中農村環境保護的法律問題探究

          發布日期:2017-05-15 發表者:原創文章 瀏覽次數:16289次

          城鎮化進程中農村環境保護的法律問題探究

          杜殿虎*  (福州大學 法學院,福建  福州  350108

          摘要:農村城鎮化是我國新農村建設的重要舉措,不僅帶來了農村經濟的飛速發展,也對農村環境保護提出了新的挑戰。根據農村環境問題分析得出農村現有環境保護法律制度不完善,通過環境法治理念,環境立法模式和環境責任等法理視角對農村環境保護的法律問題的原因進行分析的基礎上,提出樹立公平正義的農村環境保護理念,制定環境基本法和農村環境保護相關單行法律和明確農村環境法律責任的解決對策。

          關鍵詞:農村環境保護  法律理念  立法模式  環境責任

          城鎮化是由于工業化和科技進步所引起的人類生產方式、生活方式、居住方式由鄉村型向城鎮型轉變的過程。[1]上世紀80年代,隨著改革開放政策的推行,我國城鎮化建設取得了巨大的成就:(一)城鎮人口較快增長。1982年我國城鎮人口為206958.86萬人,占總人口比重的20.6%,到2010年這一比重上升到49.68%。(二)非農產業發展迅速。1980非農產業總量(用經濟總量減農業總量得出,下同)為4492億元,占經濟總量的75.42%,2012年非農產業增加值為466945億元,占經濟總量的89.91%。(三)農業生產方式、農民生活方式等各方面都發生了深刻變化。農業生產面向市場,農業機械化操作,農業產業化經營,旅游觀光農業等快速發展;農民不再僅僅局限在農村和土地上,利用農業空閑時間進城務工、旅游。

          與此同時,城鎮化快速發展也帶來了嚴重的生態環境問題:(一)自然生態遭到嚴重破壞。1998~2005年全國耕地面積減少760萬公頃,全國水土流失面積356萬平方公里,占國土總面積的37.1%因水土流失每年流失土壤50億噸。[2](二)環境污染加劇。2011年全國廢水排放量659.2億噸,其中生活污水排放量427.9億噸,占廢水排放總量的64.9%。嚴重的生態環境問題不僅給人類的生存和發展帶來了威脅,如2006年河北白洋淀死魚事件導致河北任丘市所屬9.6萬畝水域受到污染,水色發黑,有臭味,網箱中養殖魚類全部死亡,淀中漂浮著大量死亡的野生魚類,部分水草發黑枯死。

          國家投入巨大人力、物力、財力來治理和恢復城鎮化進程中被破壞的生態環境(見下表),取得了一些成績。截至2011年,共安排80億元農村環保專項資金,受益人口3729.06萬人,積極開展農業面源污染防治,累計減少不合理施肥580萬噸,天然林資源保護工作二期正式啟動,2011年全國共完成造林面積613.8萬公頃,同比增長3.9%,新增濕地保護面積33萬公頃。[3]但城鎮化的快速發展使得農村環境破壞速度遠遠大于治理速度,由此十二五規劃綱要指出要穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民,增強城鎮綜合載能力。反映出在未來一段時期內城鎮化依舊是農村工作的重點之一。十八大報告指出:面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢,必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念,把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。要解決城鎮化進程中日益加劇的環境問題,完善相關環境法律制度將成為當下重要而迫切的任務。

          全國環境污染投資治理情況(單位:億元)

          年度

          城市環境基礎
          設施建設投資

          工業污染源治理投資

          建設項目三同時
          環保投資

          投資總額

          2001

          595.7

          174.5

          336.4

          1106.6

          2005

          1289.7

          458.2

          640.1

          2388.0

          2010

          4224.2

          397.0

          2033.0

          6654.2

          2011

          3469.4

          444.4

          2112.4

          6026.2

          一、直擊現實:城鎮化進程中農村環境保護法制現狀

          (一)農村現有環境保護法律制度不完善

          首先,法律法規層面?!董h境保護法》從環境監督管理、保護和改善環境防治污染和其他公害以及環境污染法律責任等方面進行了綜合性的規定,但從具體內容角度尚未對農村環境保護、城鎮化進程中的環境保護與治理進行明確規定;《水污染防治法》規定要對城鎮的污水進行集中處理,達標后才能排放,但對農業生產產生的水污染防治做了若干原則性規定;《城鄉規劃法》要求鎮鄉規劃的內容應當包括:規劃區范圍,住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求,以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排,而缺乏具體實施辦法和實施標準;《農業法》對農業發展的資源利用,保護和改善生態環境方面做了原則性的要求;《清潔生產促進法》規定農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑,改進種植和養殖技術,實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化,防止農業環境污染;《漁業水質標準》《土壤環境質量標準》《《農用污泥中污染物控制標準》《農藥安全使用標準》則從農業環境標準方面進行規制。除此之外,《水土保持法》《可再生能源法》《大氣污染法》《規劃環境影響評價條例》等法律只是宏觀上涉及到農村環境保護。而在具體針對農村生態環境、水資源保護、污染治理、環境監管等方面缺乏直接有效的規定。

          (二)農村環境執法薄弱

          強有力的執法會直接改善農村環境,但當前農村環境執法非常薄弱,主要表現在:其一,執法主體方面。由于我國鄉鎮一級政府沒有政府組成部門,農村環境執法職能只能由縣環境執法部門履行,而縣級環保部門只是一科級單位,執法工作人員很有限。這樣不僅難以及時掌握農村環境突發問題,也無法有效的實行常規環境執法和動態環境執法。其二,執法機制方面。廣大農村基層組織基本沒有環境執法聯動制度和環境執法體系。如鄂西北Y縣,在其環保局網站幾乎找不到環境執法的信息,也沒有切合實際的農村環境執法制度。其三,環境監測技術方面。環境監測需要非常專業的知識、技術和設備,而我國大多數偏遠縣市的環保部門嚴重缺乏環境數據檢測設備和專業技術人員。其四,執法方式方面?,F實中的農村環境污染和生態破壞多是以簡單的行政罰款作為處罰,缺乏與執法對象的溝通,從而不能從根本上防治環境污染的發生。甚至對觸犯《刑法》的環境污染也沒有進入司法訴訟程序追究刑事責任。

          鑒于農村環境問題給城鎮化建設帶來的諸多不利影響,加強農村環境法制建設是實現城鎮化生態文明的必由之路。由此,深層剖析農村環境法制薄弱的原因就成為必要。

          二、理論探究:城市化進程中農村環境保護的法律問題

          (一)農村環境法治理念

          法律正義是通過創制和執行法律來調整人與人之間的關系及其行為而形成的理想關系。[4]農村環境保護離不開法律的支持和保障,樹立公平正義,權利義務,有法可依、有法必依的法治理念尤為重要。

          摩登海默把正義視為一種制度和行為模式,是一種習慣,依據這種習慣,一個人以一種永恒不變的意志使每個人獲得其應得的東西。[5]在現代社會,社會的基本價值就是自由、平等、安全、公共福利和秩序,正義的最基本原則就是對上述價值的協調,正義的社會就是價值觀協調一致的社會,是和諧的社會。[6]我國長期以來的城鄉二元制結構使得城鄉社會經濟各方面發展極不平衡,以GDP為標準來衡量社會的發展使得各個地方政府一切工作緊緊圍繞GDP增長來展開,忽視了環境保護,更置農村環境保護于邊緣化位置。首先,環境立法未能體現城鄉公平。環境立法的社會調研主要集中在城市,因為城市環境污染嚴重,很多環境問題是顯性的復雜的,普遍認為更具代表性。并且城市交通便利,環境監測手段先進,更容易獲取環境監測數據,便于環境立法更具針對性。而農村的環境問題主要顯現在農業生產和城鎮化過程中,很多環境問題都是潛移默化中出現的,短期內未能顯現。加之在環境立法咨詢時更多咨詢的是環境法研究者以及政府的意見,缺乏農村的直接建議。這些導致了農村環境保護處于環境立法的邊緣。其次,環境保護未能體現城鄉公平:其一,我國當今的環境保護職能主要由政府履行,而政府是法律的執行者,農村環境立法的缺失自然導致政府的環境保護重心放在城市。其二,城市是集約式的,凸顯的環境問題直接影響眾多市民的生活和工作,所以城市環境問題更容易引起人們的關注和保護。而大多數農村則是幅員遼闊,單位面積內人口稀少,環境承載力充足,漸進的環境問題不容易引起人們的重視。其三,在環境保護制度和環境保護技術方面,城市在政府的主導下建立了一系列的環保制度,并使用了現代化的環境監測技術和手段,實施環境保護更具針對性,也更有效果,而農村的環境問題除非是可以明顯觀察到,否則很難出臺環保制度和使用環保技術。

          享有良好的生存、生產和生活環境是每個人應有的權利。權利的真義和真正的本質只有在采取充滿激情的直接的感情形式的瞬間,才明明白白地呈現出來。[7]中國的農民勤勞樸實在自己的土地上耕作,歷史傳統和知識水平決定了他們不能像西方的民眾那樣擁有強烈的權利意識。只要環境能夠容得下他們生存和生活,很少有人會認為自己的環境權利受到侵犯。長期以來我國的法律宣傳主要是通過舉辦現場活動和采用媒體手段進行,這些宣傳形式或在城市或專業性較強,所以農民既不會進城去主動接受環境保護法律的宣傳,也不會為了懂法而自己學習。在沒有意識到自己擁有法律上的環境權利也無法意識到環境污染和生態破壞侵犯了自己的環境權利時,農民根本不可能采取措施去積極爭取和維護自己的環境權利。農村環境問題沒有引起政府的高度重視,農民又缺乏為環境權利而斗爭,使得農民的環境權利無法在法律上得到體現。國家機構是應法律而建立的,針對沒有法律確認的權利根本無法通過公力來得到保護和救濟。以此循環下去,農村環境問題很難得到立法和執法上的重視。

          (二)立法模式

          立法模式是立法所采取的方法、結構、體例及形態。任何一種立法模式的背后實際上都隱含了一種無形的制度安排。[8]縱觀國外環境立法模式(見下表),我們可以得到一些啟示:其一,環境法典化意義重大。環境法的發展是伴隨著社會環境問題的出現而不斷發展的,呈現出龐雜和零散的特點。通過環境法典化不僅可以實現環境法形式和實質的合理性,還可以促使環境立法的質量和內在的協調一致。但這種做法容易使環境立法追求體系完整而忽視社會環境實際情況,使環境法律僵化。其二,而非法典化的環境立法則形態各異,既有美國式的成文化法與不成文法并行,這種模式靈活性較大,可以適應變化了的環境形勢,也有日本式的基本法——單行法模式,在《基本法》的原則之下可以根據實際情況適時出臺環境單行法。但這兩種做法卻不能保證環境法的體系完整。

          世界主要國家環境立法模式

          國家

          環境立法及其主要內容

          模式

          美國

          《國家環境政策法》在第1節第11條到第20條中表明了國家環境政策的目標、國家的職責、聯邦機構的職責、公民的環境權利與義務、環境影響評價等基本的環境保護政策。其他主要以不成文為主。

          非法典化

          德國

          《環境法典》(專家委員會草案):規劃;項目;產品;干預措施和監督;公司內部的環境保護,環境責任,其他經濟措施;環境信息;跨界環境保護;自然保護,風貌管理和森林保護;土壤保護;水保護;排放控制和能源供應;原子能和放射性保護;交通基礎設施項目和專用管線;基因工程和其它生物技術;危險物質;廢棄物。

          法典化

          法國

          《環境法典》:總則;自然環境;自然空間;動植物群落;污染、風險和妨害的預防;新喀里多尼亞、法屬波利尼西亞、瓦利斯以及福圖納島、法國南部和南極地域以及馬約特島地區適用之規定;南極環境的保護。

          法典化

          瑞典

          《環境法典》:總則;自然環境保護;關于特定活動的特別規則;案件和爭議的審查;監督;罰則;賠償。

          法典化

          日本

          《環境基本法》漸形成了以綜合性的環境基本法為主,其他的相關部門法各為補充,具體包括自然保護、污染防治、環境管理組織等內容的環境法律法規和制度、環境糾紛處理及損害救濟和環境標準等組成的完備體系。

          非法典化

          當前我國農村環境立法模式一類是總體性環境規定,包括適用于城鄉環境的《環境保護法》《水土保持法》《大氣污染防治法》《水法》《水污染防治法》等;另一類是專門針對農村環境的農業環境法律法規,包括《農業法》、《基本農田保護條例》、《農藥管理條例》等。城鄉二元制結構下,將城市與農村環境放在同一個框架體系中進行立法設計,使得情況不同的農村與城市采用同樣的環境治理模式,這個必然導致法律制度與農村環境治理不相適應而無法有效保護和治理農村環境。

          (三)環境責任

          責任不是目的,而是實現環境保護目的的手段。某樁事變,某一既出現的狀態,是一種具體的外在現實,所以其中情況不勝煩多。作為這種狀態的條件、根據、原因而出現每一個環節,都貢獻它的一分力量,而可被看作應對這種狀態負責,或者至少有一部分責任。[9]責任的負擔需要有明確的責任主體、追責主體以及責任負擔的形式和程度。農村環境保護和治理責任的承擔究竟是農民還是政府?《環境法》明確規定誰污染誰治理的原則,可在農村環境問題上,農業基礎地位薄弱使得農民的生產生活不可避免的造成環境問題,單一的看每個農民造成的環境破壞都不足以引起農村環境問題的凸顯,可是近七億農民造成的環境污染和破壞的問題就非常嚴重。如果簡單依照《環境法》規定,把保護和治理農村環境的責任劃歸農民似乎并無不妥,但這樣的法律責任就不適宜。法律責任的適宜性是指在設定法律責任時應以國家與社會、權力與權力、權利與權利之間的互動為基礎,實現權利義務相互一致并進一步做到義務與責任相互一致。[10]我國改革開放和社會主義現代化建設中農村和農民是做出了巨大的犧牲和貢獻的,那么對當前出現的農村環境問題就不只是農民的責任,而是整個社會的責任。這就需要建立以政府為主導的農村環境保護治理的責任體系。從環境的發展角度,農村環境責任包括環境保護責任、環境污染治理責任、環境侵權責任等。政府和每個公民都有保護農村環境的普遍責任,政府、農村企業和組織和農民有治理農村環境污染的責任,而因環境破壞造成對自然環境和人體健康以及公民財產的破壞則由侵權者承擔賠償責任。

          三、對策建議:城鎮化進程中農村環境保護的法律制度建議

          1989年我國《環境保護法》頒行實施,對保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害產生了重要意義。20071113日,國家環??偩值绕邆€部門聯合發文《關于加強農村環境保護工作的意見》,對我國農村環境問題給予了極大的關注,從宏觀上指出了農村環境保護的原則、方針和目標,對我國農村環境保護治理提出了具體的指導和建議。[11]

          (一)樹立公平正義的農村環境保護理念

          隨著社會主義現代化的進一步發展,城鄉二元制結構正在被打破,這就需要我們把農村環境保護放到與城市環境保護同等重要的位置。樹立公平正義的農村環境保護理念需要做到以下幾點:

          其一,加強農村環境治理的公眾參與。公眾參與有利于權力與權利的平衡與制約,有利于全面地培育農村城鎮公民的權利意識和參與公共事務管理的意識,有利于推進農村環境保護的法治化程度。在環境立法上,立法者需要到廣大農村實地調研并聽取廣大農民的環境保護意見;在環境法律宣傳上,積極推行送法下鄉、送法入戶,讓村民知道自己依法享有環境權,樹立農村環境主人翁意識;在環境保護上,積極吸收村民參與農村環境污染治理和生態保護。通過各種形式引導廣大村民參與農村環境保護。

          其二,增加對農村環境治理的投入。主要包括:(1)通過媒體、政府和環保組織增加對農村環境的關注度,使整個社會重視起農村環境。(2)各級政府要積極通過財政加大對農村水污染、土壤污染、生活垃圾無害化處理以及植被保護的支持,促使污染物的低排放和達標排放。(3)環保組織、政府以及環境保護研究機構要通過對農村提供污染治理設備、技術以及智力支持,增強農村環境自治能力。

          (二)制定環境基本法和農村環境保護相關單行法律

          我國是成文法國家,綜合日本及西方國家環境法典化的做法,我國應該采取基本法和農村環境保護相關單行法的農村環境保護模式。在《環境基本法》中規定國家環境保護政策、環境保護基本原則、基本責任和基本制度。如預防原則、污染者付費原則、公眾參與原則等等。同時規定環境規劃制度、環境信息公開制度、環境影響評價制度、環境直接管制和執行制度(如許可程序等)、環境間接管制制度(環境保護的經濟措施)等。單行法方面,因為長期的城鄉二元制結構的局限,需要制定一部過渡性的,通過對各個環境保護法律的綜合整理,結合農村環境現狀制定《農村環境保護法》,設置水資源保護,生活廢棄物處置、農業污染治理等具有針對性的規定。在城鄉一體化真正形成之時就可以借鑒歐盟國家做法,制定統一的《環境法典》,以保證城鄉環境同等重視,同等保護,同等治理。

          (三)明確農村環境法律責任

          建立以基層政府為主導的、以環保部門為依托和公眾共同參與的農村環境治理機構和責任體系。鄉鎮政府是農村環境的基層管理者,也是最有力的環境主導力量??梢越梃b派出所和派出法庭的做法,將數個鄉鎮劃為片區,分片設置環保所,完善基層環保工作網絡,以加強對農村尤其是偏遠地區等監管空白地帶的監管,確保農村環境質量的持續改善和農村環境安全。從而最終形成一個以基層政府為主導、以鄉鎮環保所為主要執行和監管力量、以村民委員會的社區治理為有效依托的多元環境治理體系,切實有效地落實農村環境治理工作。[12]這樣既能在鄉鎮政府的主導下充分發揮社區治理模式的特殊功能,又能體現村民在農村環境保護中的主人翁地位。從責任形式上講,農村環境責任則主要包括民事責任、行政責任和刑事責任,究竟承擔什么責任則需要根據環境破壞的規模和造成損害的嚴重程度依法確定。

          法律制度是社會發展的保障,健全的環境保護法律制度不僅可以推動城鎮化建設中形成良好的生態環境保護秩序,還可以規范和引導人們樹立正確的發展觀和環境觀,把環境保護與城鎮化同時重視,實現城鎮化又好又快的發展。由此就需要采取積極的法律措施應對薄弱的農村環境問題,保護和改善農村環境。

          參考文獻:

          [1]陳鴻彬:農村城鎮化研究、建設及管理[M].中國環境出版社,2005年版.

          [2]韓德培主編:環境保護法教程[M].2009年版,第12.

          [3]2011年中國環境狀況公報,環保部網站,http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/,于201352日訪問

          [4]·龐德:通過法律的社會控制  法律的任務[M].沈宗靈、董世忠譯.商務印書館1984年版,第73.

          [5]摩登海默:法理學:法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.中國政法大學出版社1999年版,第265.

          [6]汪習根:法律理念.武漢大學出版社[M],2006年版,第42.

          [7]魯道夫··耶林:為權力而斗爭[M].胡寶梅譯.中國法制出版社2004年版,第45.

          [8]肖萍:論我國農村環境污染的治理及立法完善[J].江西社會科學,20116.

          [9]黑格爾:法哲學原理[M].范揚、張企泰譯.商務印書館,2010年版,第118.

          [10]汪習根:法律理念[M].武漢大學出版社,2006.10,第42.

          [11]李長健,王君健,陳志科:城鎮化背景下農村環境保護法律問題探究[J].時代法學,20092.

          [12]肖萍:論我國農村環境污染的治理及立法完善[J].江西社會科學,20116.

          Legal Problems of the process of urbanization in rural environmental protection

          Du dianhu  (Fuzhou university school of law  350108)

          Abtract:Urbanization in rural areas is an important measure of the new rural construction, not only brought the rapid development of the rural economy, but also new challenges for rural environmental protection. Analyzed according to the environmental problems in rural areas of existing rural environmental protection legal system is imperfect, on the basis of analyzing the environmental concept of the rule of law, environmental legislation mode and environmental responsibility and legal perspective the legal cause of the problem of rural environmental protection, proposed to establish fairness and justice rural environmental protection concepts and development of the Basic law of the environment and rural environmental protection one-line legal and clear rural environment liability solutions.

          Key words: Rural environmental protection; Legal concepts; Legislative model; Environmental Responsibility

          人妻办公室被强奷
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